對(duì)我國(guó)現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系的分析及反思

欒穎娜

摘 要：由于人類(lèi)對(duì)環(huán)境的破壞導(dǎo)致自然災(zāi)害頻發(fā)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件也頻繁發(fā)生。我們需要探索突發(fā)事件應(yīng)對(duì)相關(guān)的法律制度。文章試圖在深入分析我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系中存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)如何完善我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律體系提出了自己的觀點(diǎn)與建議，從而縮小突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系與實(shí)際需求之間的差距，以有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的安全穩(wěn)定與健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件 應(yīng)對(duì) 法律體系

中圖分類(lèi)號(hào)：DF0-05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）11-076-03

目前，我國(guó)雖然有一些現(xiàn)成的防災(zāi)、減災(zāi)法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)還沒(méi)有達(dá)到系統(tǒng)化，在現(xiàn)有的法律框架下，還沒(méi)有達(dá)到一個(gè)相對(duì)完整的程度，還沒(méi)能充分發(fā)揮其指導(dǎo)作用。近年來(lái)，自然災(zāi)害事件頻發(fā)，地震、海嘯、暴雨等突發(fā)自然災(zāi)害給國(guó)家和人民的生命財(cái)產(chǎn)造成了極其嚴(yán)重的損失，整個(gè)國(guó)家和社會(huì)都面臨著嚴(yán)峻的、生與死的考驗(yàn)。在發(fā)生這些無(wú)情的地震、海嘯的時(shí)候，我們不無(wú)遺憾地看到了我國(guó)目前的突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)機(jī)制和突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法律制度存在的缺陷。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律制度存在的缺陷和突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)機(jī)制存在的問(wèn)題，比如責(zé)任歸屬、應(yīng)對(duì)處理程序、應(yīng)對(duì)能力差等問(wèn)題，使人們清楚地意識(shí)到，為了能夠填補(bǔ)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法律體系的法律漏洞，我們有必要探索有關(guān)突發(fā)公共事件的法律制度，為突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法律體系的建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建提供一定的理論依據(jù)。

一、我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件立法的現(xiàn)狀

在對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與處置的過(guò)程中，要想真正有效率地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，往往取決于行政領(lǐng)導(dǎo)的做法。因此，這就需要賦予行政機(jī)關(guān)以更大的權(quán)力，以便能提高其對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與處置的效率，以盡量減少突發(fā)事件帶來(lái)的危害。與此同時(shí)，還需要對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行諸多必要的限制。但是，這種行政權(quán)力往往具有兩面性，如果權(quán)力使用不當(dāng)就可能會(huì)損害人民的合法權(quán)益。因此，必須按照法律規(guī)定來(lái)授予行政權(quán)、限制公民的權(quán)利。在中國(guó)，隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化，人們的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)正在不斷增強(qiáng)，這對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)是一個(gè)歷史性的巨大進(jìn)步。目前，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律體系方面，國(guó)家已經(jīng)頒布了單獨(dú)的60多部法律、行政法規(guī)，以及超過(guò)50個(gè)部門(mén)規(guī)章，有關(guān)的文件超過(guò)110個(gè)。除此以外，還有一些應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的地方性法規(guī)和規(guī)章，而這些有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律、法規(guī)和規(guī)章，在實(shí)踐中起到了相當(dāng)重要的作用。為了更好地加深對(duì)突發(fā)公共事件的認(rèn)識(shí)，提高我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力與水平，我國(guó)在總結(jié)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定了一部標(biāo)準(zhǔn)的用來(lái)處理各類(lèi)突發(fā)公共事件的法律。2007年8月30日，我國(guó)全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，該法自2007年11月1日正式開(kāi)始施行。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的出臺(tái)，是我國(guó)法制建設(shè)中的重大事件。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作全面進(jìn)入法制化，還標(biāo)志著我國(guó)行政執(zhí)法進(jìn)入到了更為廣闊的領(lǐng)域。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的出臺(tái)，有利于提高全社會(huì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，有利于我們能夠有效、及時(shí)地控制、減少和消除嚴(yán)重危害社會(huì)的突發(fā)事件，有利于更好地保障人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，有利于維護(hù)國(guó)家安全、環(huán)境安全和公共安全，從而有利于構(gòu)建社會(huì)主義的和諧社會(huì)。

二、我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件法律體系存在的問(wèn)題

（一）應(yīng)對(duì)突發(fā)事件法律體系中法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性存在問(wèn)題

目前，我國(guó)有關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的法律法規(guī)相對(duì)簡(jiǎn)單，處于較分散的狀態(tài)，主要運(yùn)用有關(guān)部門(mén)法和行政法規(guī)。雖然在一定程度上，目前的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律法規(guī)可以解決一些困難，但是，這些法律法規(guī)規(guī)定的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行政機(jī)構(gòu)以及它們的權(quán)力，這導(dǎo)致現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系的分散狀態(tài)。存在的問(wèn)題是，如不協(xié)調(diào)好各級(jí)政府的相關(guān)行政部門(mén)，那些擁有專(zhuān)業(yè)技術(shù)職能的部門(mén)之間，缺乏一定的溝通與協(xié)作，只根據(jù)適用于自己的一套應(yīng)對(duì)突發(fā)事件法律法規(guī)的事項(xiàng)。但有時(shí)那些存在沖突的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律法規(guī)、各部門(mén)之間、各部門(mén)法不能協(xié)調(diào)和相互彌補(bǔ)，使他們的力量不能最有效的整合。

（二）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律的內(nèi)容可操作性存在問(wèn)題

在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的相關(guān)立法中存在一些原則性、概念性和抽象性的內(nèi)容，比如，有些法律法規(guī)僅僅強(qiáng)調(diào)了立法機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)所具有的指導(dǎo)作用，有些法律法規(guī)只強(qiáng)調(diào)了上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)與規(guī)劃的垂直關(guān)系，有些法律法規(guī)僅僅強(qiáng)調(diào)了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，有些法律法規(guī)僅僅強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的分配，有些法律法規(guī)忽視了下級(jí)行政機(jī)關(guān)和一些權(quán)力機(jī)構(gòu)在處理突發(fā)事件中能夠發(fā)揮的重要作用，有些法律法規(guī)忽視了上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間有成效的配合與協(xié)調(diào)，有些法律法規(guī)忽視了對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的執(zhí)法程序的制約。雖然有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)所規(guī)定的一些法律原則是全面的，但是，對(duì)于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的執(zhí)行程序的具體實(shí)施細(xì)則與實(shí)施的方法卻規(guī)定得比較寬泛，這就使得法律中所規(guī)定的程序內(nèi)容在實(shí)踐中不具有可操作性。在這種情況下，比如在突發(fā)性的地震災(zāi)害中，由于現(xiàn)有的有關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律法規(guī)的具體規(guī)定內(nèi)容大多只是停留在表面上，沒(méi)有較為詳細(xì)具體的闡述，比如具體的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的方法和手段，恢復(fù)重建的具體方案、救濟(jì)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)等。如果不改變突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律法規(guī)內(nèi)容的寬泛化，如果不注重突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律法規(guī)的實(shí)際執(zhí)行情況，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系就不能滿(mǎn)足社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的要求。

（三）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律法規(guī)的法律效力較低

目前，雖然我國(guó)存在一些關(guān)于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律法規(guī)，制定了《軍事法》等許多具體的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)一般僅僅適用于應(yīng)對(duì)某些具體類(lèi)型的突發(fā)公共事件，而對(duì)于那些多元性的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)較缺乏。比如，對(duì)于突發(fā)事件造成的災(zāi)害，災(zāi)害之后的恢復(fù)重建工作，仍然是主要依靠有關(guān)行政機(jī)關(guān)采用行政手段進(jìn)行，而缺乏關(guān)于災(zāi)后重建的相關(guān)的法律規(guī)定。再比如，存在一些突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律和法規(guī)不能真正發(fā)揮有效作用的情況。一些地方政府在進(jìn)行應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，不能根據(jù)本地的具體實(shí)際情況有效地實(shí)施和執(zhí)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)，而是采取機(jī)械的應(yīng)對(duì)措施，有時(shí)還會(huì)制定一些與國(guó)家的法律法規(guī)相抵觸的規(guī)定。可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)在的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律法規(guī)的效力較低，這個(gè)問(wèn)題會(huì)影響到我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律制度作用的有效發(fā)揮。

（四）我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的執(zhí)法體系的權(quán)力與責(zé)任內(nèi)容規(guī)定不夠明確

對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中政府各級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政責(zé)任問(wèn)題，現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律法規(guī)中規(guī)定得不夠詳細(xì)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中所具有的權(quán)力范圍、政府責(zé)任等缺乏比較明確的規(guī)定，尤其是行政機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)之時(shí)所具有的權(quán)力、責(zé)任，缺乏明確而具體的規(guī)定。可以想象，在這種情況下，政府的權(quán)力不受限制，當(dāng)發(fā)生比較大規(guī)模的、嚴(yán)重的突發(fā)事件時(shí)，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)就有可能會(huì)濫用其權(quán)力，從而會(huì)損壞人民的正當(dāng)?shù)暮戏?quán)益。因此，應(yīng)該在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系中明確規(guī)定政府的權(quán)力、責(zé)任，防止政府的不作為、濫作為等問(wèn)題。

三、完善我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件法律體系的思考

（一）系統(tǒng)整合我國(guó)現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)

隨著《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布實(shí)施，我國(guó)對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)已經(jīng)初見(jiàn)規(guī)模，突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的很多法律問(wèn)題都有了規(guī)定，這樣使得行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)能夠有統(tǒng)一、系統(tǒng)的實(shí)施方案、救援方案、執(zhí)法原則等，有利于充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的救援作用。在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)整合了突發(fā)公共事件的法律資源，即以《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的基本法，而將其他的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的特別法系統(tǒng)地、有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，這樣就能夠使我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律形成一個(gè)體系，將會(huì)十分有利于我們對(duì)于頻發(fā)的突發(fā)公共事件的有效應(yīng)對(duì)。

（二）建立完善與科學(xué)的突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)體系

如前所述，我國(guó)目前的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系還沒(méi)能形成系統(tǒng)化的整體，因此，應(yīng)該將那些有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的特別法進(jìn)行修改、完善，使得它們遵循共同的法律原則，形成有機(jī)的整體。這就需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的特別法進(jìn)行修改與完善，使其符合《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的基本精神與原則。與此同時(shí)，我們還需要制定社會(huì)所急需的新的類(lèi)型的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)。這樣，突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)中就會(huì)涵蓋應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的基本法律原則、具體執(zhí)法規(guī)范、行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)、公民和社會(huì)組織的權(quán)利與義務(wù)。而且還可以明確不同的突發(fā)公共事件的處理方式，處理順序、基本操作流程，切實(shí)發(fā)揮突發(fā)公共事件應(yīng)付法律法規(guī)的作用，實(shí)現(xiàn)其立法目的和法律價(jià)值。

（三）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律應(yīng)適當(dāng)給與行政執(zhí)法部門(mén)更全面的權(quán)力

在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，由于事態(tài)緊急，政府行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一定會(huì)對(duì)公民、企業(yè)的一些行為進(jìn)行限制，如果不加以明確政府行政機(jī)關(guān)的具體權(quán)力的范圍，當(dāng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)，很可能會(huì)由于權(quán)力界限不清、范圍不明的問(wèn)題與公民、企業(yè)、社會(huì)組織等主體發(fā)生糾紛，極易造成社會(huì)的不穩(wěn)定，影響行政機(jī)關(guān)對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的效率。因此，為了調(diào)動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法積極性，激勵(lì)其盡最大能力進(jìn)行災(zāi)害的救援與災(zāi)難的救助，同時(shí)，也可以最大限度地避免群眾與政府之間的緊張關(guān)系與矛盾沖突，有必要的在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)中，適度給予政府行政機(jī)關(guān)以更加全面、合理的權(quán)力。

（四）應(yīng)該增加突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法律法規(guī)的可操作性

法律的價(jià)值在于能夠真正有效地實(shí)施。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件法律法規(guī)體系的逐步完善的過(guò)程中，法律是否真正具有可操作性，它直接關(guān)系到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)能否有效實(shí)施，能否發(fā)揮其法律法規(guī)的價(jià)值與作用。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的實(shí)踐證明，必須有明確的法律制度，才能真正確保突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的有效進(jìn)行，才能真正對(duì)突發(fā)公共事件加以有效應(yīng)對(duì)。目前，我國(guó)的突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的法律體系存在的一個(gè)重要問(wèn)題就是可操作性不強(qiáng)，原則性規(guī)定較多，已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)越來(lái)越復(fù)雜和多變的公共突發(fā)事件。因此，在今后的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的法律法規(guī)的修改、完善中，在新的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律法規(guī)的制定中，我們要重視增加具有可操作性的內(nèi)容，只有這樣，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)才能真正得到切實(shí)、有效的實(shí)施。

[基金項(xiàng)目：本文是2014年度黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目（扶持共建項(xiàng)目）《突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)法律機(jī)制研究》的研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：14E007]

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（作者單位：黑龍江科技大學(xué) 黑龍江哈爾濱 150022）

（責(zé)編：紀(jì)毅）