論金融消費者保護視野下金融糾紛調解機制的構建

李慈強

(華東政法大學 經濟法學院，上海 201620)

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論金融消費者保護視野下金融糾紛調解機制的構建

李慈強

(華東政法大學 經濟法學院，上海 201620)

摘要：與普通的民事糾紛相比，金融糾紛具有內容的專業性、目標的明確性等特點，傳統的解決途徑對此應對不足。同時由于信息不對稱、認知偏差、羊群效應等原因，金融消費者在金融糾紛中往往處于劣勢地位，為了加強對金融消費者的保護，多元的、通暢的、便捷的糾紛解決機制必不可少。作為ADR之一的調解制度，在化解金融糾紛、保護金融消費者、改善金融生態環境上大有可為。結合當前我國的實際情況，借鑒香港地區的經驗，建議我國構建統一的金融糾紛調解機制，為高效、快捷地化解金融糾紛擴寬渠道，從而更好地保護金融消費者。

關鍵詞：金融糾紛；調解制度；ADR；金融法治；金融消費者保護

一、問題的提出

近年來，隨著經濟快速發展與金融不斷創新，金融商品和金融服務日益豐富，金融消費越來越普及。與此同時，以理財產品、服務收費等為內容的各類金融糾紛不斷涌現，尤其是2008年金融危機以來，雷曼迷你債券風波*雷曼公司附屬的太平洋國際金融公司向公眾發行的“迷你債券”是一種包含了債務抵押憑證、利率互換、信用違約互換的結構性債權產品。自2003年進入我國香港地區以來，“迷你債券”已經連續發行了32個系列，由于存在交易對手風險、信用風險、市場風險等多環節風險，加之銀行不當方式的錯誤銷售，2008年雷曼公司破產之后最終引發了香港地區數萬名金融消費者參與的“迷你債券”群體性事件。、KODA事件*KODA是Knock Out Discount Accumulator的縮寫，也稱Accumulator，中文譯為累計期權。這是一種極其復雜的金融衍生產品，可以與外匯、股票、石油期貨等掛鉤，和約的期限通常為一年。關于KODA事件的詳細敘述，參見劉燕、樓建波：《銀行理財產品中的金融衍生交易法律問題研究——以“KODA血洗大陸富豪”事件為標本》，載《月旦民商法雜志》總第26期(2009年12月)。等相繼發生，金融糾紛呈現井噴狀態，以訴訟為主的傳統糾紛解決機制對此應對不足，導致金融糾紛得不到有效解決，嚴重損害了金融消費者的利益，美國甚至因此而爆發了“占領華爾街”的游行活動。*2011年9月17日，上千名示威者聚集在紐約曼哈頓地區游行，抗議金融業的貪婪，譴責金融巨頭利用金錢收買政治。10月8日，這一活動呈現進一步升級，成為席卷全美的群眾性社會運動。“占領華爾街”的直接導火索是華爾街的一些大銀行擬向消費者收取更高的賬戶費用，從而轉嫁2012年通過的金融監管改革法給銀行帶來的成本負擔。

在金融糾紛中，金融消費者由于信息不對稱、認知偏差等原因通常處于劣勢地位，其合法權益往往得不到應有保障。因此，關于金融消費者保護的話題日益受到社會各界的關注。如何高效、公正、便捷地解決金融糾紛，依法保護金融消費者的合法權益，已經成為金融法治發展乃至整個法治建設的重要議題。綜觀世界各國的金融糾紛解決現狀，調解制度作為重要的途徑之一，日益受到當事人的重視。*參見裴欣：《金融專業調解制度的經濟分析》，載《中國物價》2012年第1期。我國歷來具有“和為貴”的傳統，被譽為“東方經驗”的調解制度在化解金融糾紛、保護金融消費者、改善金融生態環境上大有可為。本文以香港地區為經驗范本，結合當前我國的實際情況，提出構建統一的金融糾紛調解機制的設想。

二、金融糾紛的特殊性與金融消費者保護

20世紀以來，由于金融創新的深入發展和金融衍生品的不斷增多，金融創新層出不窮，金融交易結構復雜，金融交易風險增加，導致金融糾紛數量激增，金融糾紛逐漸從一般的民商事糾紛脫離開來，成為一類獨立的社會糾紛。隨著金融業的高度發展和分工不斷細化，金融糾紛日益增多，而且類型逐漸多樣化。按照不同的標準，可以將金融糾紛分成不同的類型。例如依據金融工具內容的不同，可以分為現金類金融糾紛和衍生類金融糾紛兩大類，前者包括證券類和其他現金類，后者包括交易所交易的金融衍生品和柜臺金融衍生品。金融糾紛的類型日益復雜化對傳統的糾紛解決機制提出了新課題。

與普通的民事糾紛相比，金融糾紛集中發生在貨幣市場、資本市場、保險市場、外匯市場和黃金市場等領域，糾紛的主體具有特定性，即至少一方當事人應當為銀行、證券公司、保險公司、期貨公司等金融機構。金融消費者與這些金融機構相比在專業知識、經濟實力、信息收集等方面懸殊較大，雙方的地位事實上存在嚴重不平等。同時，金融消費者以得到實際償付為最終目標，金融糾紛發生后，金融消費者考慮的主要因素是如何得到公正的判決和執行，確保自身利益可以實際得到賠償。除此之外，金融交易本身即為一份法律合同，中間往往充斥著許多晦澀難懂的專業術語，而且隨著金融期貨和金融期權等金融衍生品交易的不斷擴展，具體案件中涉及的技術問題、事實問題和法律問題日趨復雜，因此內容的專業性極大地增加了處理金融糾紛的難度。

近年來，金融糾紛在民商事案件中所占的比重逐年上升，并且呈現出案件標的高、案情復雜、處理難度大等特點，具體表現為：傳統型案件數量攀升，主體多樣化；新類型案件不斷出現，爭議復雜化；案件標的額迅速膨脹，調解趨難化；糾紛發生時間跨度長，審理難度大；因金融糾紛導致企業資金鏈斷裂，進而引發其他民商事糾紛和社會問題，案件連鎖效應增強。

從金融活動的特性來看，金融糾紛激增的主要原因在于金融交易的利益對立性、高風險性和金融消費者的認識局限性。從行為金融學的角度來看，除了信息不對稱之外，還存在金融消費者的認知偏差、羊群行為和噪音交易者等現象。因此，20世紀末期以來，世界范圍內掀起了保護金融消費者的浪潮。英國的《金融服務法》、美國的《金融現代服務法》、日本的《金融商品交易法》等都明確規定了“金融消費者”的概念，在大金融的背景下探討金融消費者保護的問題。尤其是2008年金融危機后，美國通過了被認為是“大蕭條以來最全面、最嚴厲的金融改革法案”——多德-弗蘭克法案(Dodd-Frank Act)。該法案的核心內容就是在現有的金融系統中設立獨立的消費者金融保護局(Consumer Financial Protection Bureau ，CFPB)，通過強化其對金融機構的監管權力、推進金融消費者教育、進行金融消費者保護監測和研究等途徑加強保護金融消費者的合法權益。

在金融消費者的保護上，有學者認為應該貫徹全面保護原則，要求金融立法具有完整性、開放性和靈活性，既能覆蓋所有的金融市場、全面規范現有的金融商品和服務，又能對將來可能出現的新型金融商品和服務給予原則性和概括性規定，防止金融消費者維權時無法可依。*參見何穎：《論金融消費者保護的立法原則》，載《法學》2010年第2期。筆者認為，全面保護原則除了上述含義之外，還應包含“便于金融消費者解決金融糾紛，建立一套完善的金融消費者保護機制”之意。具體而言，我們應當在現有的訴訟、仲裁等途徑基礎上，建立一套以調解等非訴訟方式為主的金融糾紛多元化解決機制，為高效、快捷地化解金融糾紛擴寬渠道，從而更好地保護金融消費者。

三、現有金融糾紛解決方式及其評價

金融糾紛是在金融交易活動中產生的民事糾紛，是金融業發展到一定階段的產物。由于金融糾紛屬于民事糾紛，我國現行的法律沒有規定專門的解決方式，只是原則上適用《民法通則》《合同法》《民事訴訟法》等一般性規定。總體而言，我國目前現有的金融糾紛解決方式主要包括以下幾種。

(一)協商

對于金融消費者和金融機構而言，從針對性、直接性的角度來看，金融機構自身的客戶投訴處理機制是解決金融糾紛最便捷、最有效，因而也是最理想的方式。在金融交易中，金融消費者與金融機構聯系最直接、最頻繁，金融機構對金融消費者的投訴反應及時，在投訴中化解糾紛，有助于改進服務質量、提高消費者信心。因此在啟動外部的處理程序之前，各國都鼓勵金融消費者和金融機構充分協商，優先適用內部處理程序，尤其是英美法系存在督察服務(Ombudsman)的國家都有關于金融機構內部糾紛處理機制這方面的明確規定。

長期以來，我國的金融機構系統內部很少為消費者投訴、維權、解決爭議提供適當的途徑，*參見李金澤：《銀行業消費者保護法制與自律機制的國際經驗與啟示——兼論我國現行制度存在的問題與對策》，載《國際金融研究》2004年第10期。而且金融機構內部受理投訴的部門地位不高、權力不夠、服務意識不強，消費者不得不訴諸外部途徑解決爭議。*參見邢會強：《處理金融消費糾紛的新思路》，載《現代法學》2009年第5期。近年來，我國在金融機構內部處理制度建設方面做出了極大努力。以銀行業為例，銀監會先后發布了《商業銀行金融創新指引》《關于加強銀行業客戶投訴處理工作的通知》《商業銀行理財產品銷售管理辦法》等，明確規定商業銀行要“建立全面、透明、快捷和有效的客戶投訴處理體系”。尤其是銀監會于2012年3月23日發布的《關于完善銀行業金融機構客戶投訴處理機制、切實做好金融消費者保護工作的通知》對于銀行業金融機構客戶投訴處理機制做出了更為全面的規定，第一次提出了系統性問題的解決方案和懲戒措施，對相關行政規章和其他規范性文件中的內容進行了細化，更具有可操作性。

但是，目前我國在金融機構內部處理制度建設方面仍存在投訴處理時限較長、報告制度比較粗糙等缺陷，需要進一步改進投訴確認和告知程序。此外，協商和解的關鍵主要在于金融機構，目前我國大多數金融消費者的專業知識水平不高，在協商過程中缺乏談判力，往往很難達成比較公正的和解協議。

(二)調解

就金融糾紛而言，除了在訴訟和仲裁過程中先行調解外，目前我國主要的調解方式包括消費者協會調解和行業協會調解等。首先是金融消費者直接向消費者協會投訴，請求消費者協會就金融糾紛進行調解。依照《消費者權益保護法》第37條的規定，消費者協會是我國依法對商品和服務進行監督的社會團體， 有權履行向消費者提供消費信息和咨詢服務、參與保護消費者利益的立法工作、參與對商品或服務的監督和檢查、就消費者合法權益的問題提出建議、受理消費者的投訴等公益性職責。消費者協會自成立以來，積極履行法定職責，依法對金融商品和服務進行社會監督，運用調解方式解決金融糾紛，積極參與改善金融消費環境與制度建設。例如2004年8月25日，中國消費者協會公布了對當時金融領域中存在的不平等格式條款的點評意見；*不平等格式條款分別是：(1)電話掛失不擔責、生效時間往后延；(2)不可抗力隨意用、混淆概念欲免責；(3)章程規定單方改、強迫對方受約束；(4)柜員機記錄不算數、存款數額銀行定；(5)銀行強定保險人、指定律師你埋單；(6)抵押貸款購房屋、全額保險才放款。參見文婧：《中消協聲討銀行業六大“霸王條款”》，載《金融信息參考》2004年第10期。2010年2月10日，中國消費者協會聯合中國銀行業協會發布了《關于使用電子銀行等業務的安全提示》；*中國銀行業協會、中國消費者協會：《關于使用電子銀行等業務的安全提示》，http://w ww.cca.org.cn/web/xfzd/newsShow.jsp?id=46120&pid=294，2015年12月21日最后訪問。2012年8月26日，北京市消費者協會向中國人民銀行等部門提交了《關于進一步提升銀行業服務水平的建議》。*參見孫舒揚：《市消協建議銀行取消不合理收費》，載《北京商報》2012年8月27日。消費者協會的這些舉措在保護金融消費者的合法權益、引導金融消費者科學合理消費等方面發揮了重要作用。

但是，消費者協會在處理金融糾紛上天然存在不足。首先消費者協會處理糾紛的權力有限：對于消費者的投訴，受理的方式僅限于事后的調查、調解；只能參與而不是組織對商品和服務的監督、檢查；商品和服務存在質量問題時，僅僅可以委托具備資格的鑒定人鑒定；支持消費者在受到損害后依法提起訴訟，本身并不具備獨立的訴訟地位；自身沒有直接的處罰權，只有通過大眾傳播媒介揭露、批評那些損害消費者合法權益的行為。除了自身權力的局限之外，金融糾紛的專業性對于消費者協會也是一大挑戰。傳統的消費糾紛大多數比較簡單，但是金融糾紛的交易對象為一類特殊的金融商品，這些金融商品摸不見、看不著，具有無形性的特點。金融糾紛的專業性要求具有精密的法律知識和豐富的金融經驗的人員來處理這類糾紛，但是從消費者協會的隊伍建設和人員構成上來看，消費者協會很難適應這一要求。上述原因導致消費者協會在解決金融糾紛上效果不是很理想，實踐中金融消費者較少選擇這一途徑。據不完全統計，2015年全國各級消費者協會組織共受理金融服務類投訴1162件，保險服務類投訴1130件，投訴量均僅占投訴總量的0.18%，而且與2014年相比，二者占投訴總量的比重均有所下降。*中國消費者協會：《二〇一五年全國消協組織受理投訴情況分析》，http://w ww.cca.org.cn/zxsd/detail/25965.html,2016年1月28日最后訪問。

第二種途徑是到銀行業協會、證券業協會、保險業協會、小額貸款協會等特定的行業協會申請調解。這是我國在社會管理創新過程中提出的司法社會化、調解行業化在金融糾紛處理中的深刻體現，是努力構建多元化糾紛解決機制背景下出現的一種新型調解方式，該制度是一項借助行業知識對金融糾紛進行調處的模式。這種方式以柔性、靈活的方式緩和當事人之間的情感對立，重視修復金融交易關系，注重保護當事人的商業秘密，以專業調解的模式強化當事人自治，因而具有其他途徑無法比擬的優勢。但是，由于行業協會作為調解主體的非職權性和“重人情，輕法律”的非程序化處理方式，行業協會調解制度在運行過程中容易出現自覺適用率低、適用范圍過窄、成功率不高等問題。

(三)仲裁

在法律性質上，仲裁兼具契約性、自治性、民間性和準司法性，因此仲裁介入金融糾紛處理具有專業性、便捷性、靈活性、經濟性、容易承認與執行的特點和優勢，被學者認為是處理金融糾紛的最好方式。*參見白映福、毛玉光：《金融爭議多元化解決機制理論與實務》，法律出版社2011年版，第28-33頁。實踐中，我國的金融仲裁取得了較大發展：一方面，金融業一直在頻繁使用仲裁條款，包括《中國金融業引進境外戰略投資者的合同》《中國銀行業協會銀團貸款的格式文本》《中國銀行間市場金融衍生產品交易主協議》等具體內容中都有仲裁條款；另一方面，仲裁界也為金融業務拓展做了很多準備，上海、廣州、重慶、天津、杭州、長沙、鄭州等城市都相繼成立了獨立的金融仲裁中心或者金融仲裁院。以北京仲裁委員會為例，金融爭議在其受理的案件爭議類型中占有重要的地位。自成立以來，金融案件占總案件數量的23%，居案件類型中的第二位；案件總爭議金額是866.66億，而金融案件占256.6億，占整個爭議金額的30%。*參見肖芳、陳勝：《我國金融仲裁與調解的發展現狀與趨勢——首屆金融仲裁與調解研討會綜述》，載《北京仲裁》2012年第1期。

但是采取這種方式以事先約定的金融仲裁條款為前提，金融交易大多為格式條款，金融消費者沒有選擇余地，因此仲裁對金融消費者很難保證其公信力。而且實踐中，信托公司、保險公司等一些金融機構認為仲裁中的一裁終局對自己不利，所以在擬定合同的時候往往不選擇仲裁這種方式，導致仲裁的適用范圍有限。

(四)訴訟

解決金融糾紛最常見的一種途徑是通過向有管轄權的法院起訴，目前這一方式在金融糾紛的處理中發揮了主導作用。司法的最終性和權威性使得訴訟方式成為維護正義的最后保障，訴訟方式因而也是多元化金融糾紛解決體系中最權威、最強有力的解決方式。近年來，法院受理的金融案件呈現出數量多、類型多、涉案金額多的趨勢。以上海浦東新區法院為例，2009年到2011年間共受理各類金融案件17591件，案件數量多；2009年受理金融案件5579件，2010年達到7192件，增加2613件，增幅高達57.1%，案件增幅大；解決案件訴爭標的近50億元，金額過千萬元的案件超過60件，涉案金額多。*參見洪偌馨、曹金玲：《年輕的金融審判庭》，載《第一財經日報》2012年2月17日。金融糾紛數量的激增使得案件審理的需求與司法供給的短缺形成了尖銳的矛盾。為了回應這一趨勢，強化金融審判，提高金融審判質量，2008年底上海浦東新區法院成立了國內第一家專門審理和處理有關金融糾紛案件的金融審判庭。

雖然法院是司法救濟的最后一道防線，但是訴訟途徑解決金融糾紛存在諸多的缺陷和不足。首先，法院采取公開原則審理案件，不利于當事人尤其是金融機構保護企業名譽和商業秘密。通常而言，金融交易活動具有長期性、重信譽的特點，基于長期利益的考慮，當事人一般不愿意及時公開糾紛的內容和進展情況。但是這類糾紛本身很容易成為輿論追蹤的對象，尤其那些敏感性強、社會關注度高的案件更是如此。金融糾紛具有擠兌效應，如果金融機構過于頻繁涉訴，將大大增加其訴訟風險和經營風險。金融糾紛處理不善的話，往往容易導致突發性金融事件，特別是涉及金融產品收益問題這一類的糾紛，嚴重的話將可能導致金融機構信譽受損、出現擠兌等嚴重事態，從而進一步危害金融秩序與穩定。出于上述考慮，當事人尤其是金融機構在選擇訴訟途徑解決金融糾紛上比較慎重。

其次，并非所有的金融糾紛都能得到法院的審理，面對日益增多的金融糾紛，現有的司法資源嚴重不足。而且我國目前大多數法官至多只是法律專家，而非金融專家和經濟專家，金融審判的專業性導致缺乏足夠的司法審判人才。因此，部分金融糾紛案件因為司法政策的原因沒有機會進入到法院，或者在進入法院的過程中被施加了某些限制。換言之，我國對于金融糾紛采取的是選擇性司法和訴訟分流的做法，金融爭議案件在實踐中遭遇了“拒絕司法”。*參見黃韜：《中國法院受理金融爭議案件的篩選機制評析》，載《法學家》2011年第1期。

再次，無論是對金融消費者還是金融機構而言，采取訴訟方式解決糾紛的成本較大。訴訟的費用除了法院的各項費用外，當事人還需承擔高昂的律師費。訴訟方式比較剛性，缺乏靈活性，程序復雜、周期較長，因而也是一個曠日持久的過程。對于標的額較少的糾紛來說，當事人即使最終勝訴也往往得不償失。因此，訴訟方式不利于訴訟后繼續維持雙方之間的合作關系，更難以達到保護金融消費者、解決金融糾紛的目的。

除了上述途徑之外，還有媒體曝光和到金融監管機構信訪等方式，這些都是非正常途徑。在我國，由于官本位思想濃厚，金融消費者往往選擇到銀監會、保監會、證監會等金融監管機構去投訴。這些機構省市一級的銀監局、證監局、保監局等都設立了專門處理投訴的部門來處理金融糾紛，實踐中這種途徑也存在許多不足。首先，銀監會、保監會、證監會的法定職能是負責各自領域內整個行業總體上的金融監管，這些機構一直在金融安全與金融效率的抉擇中徘徊，因此金融消費者權益保護不是其主要考量因素。其次，金融商品和服務的日益復雜和金融行業越來越混合交叉的趨勢，使得金融消費者很難清楚地將金融交易劃分到對應的類型，從而判斷糾紛究竟屬于哪個機構管轄，也為這些機構在受到金融消費者投訴時相互推諉提供了借口。最后，這些機構處理金融糾紛的程序屬于信訪途徑，本身存在著程序的隨意性，信訪制度功能錯位、信訪機構龐雜繁多，缺乏相應的 “審級”劃分等問題。*參見邢會強：《處理金融消費糾紛的新思路》，載《現代法學》2009年第5期。

四、我國金融糾紛調解機制的構建

從上述分析可見，我國目前的金融糾紛解決機制各有利弊，但是都不同程度地存在著一定的局限性，單純依靠某一種或某幾種途徑都不能圓滿地解決金融糾紛的問題。多元化的金融主體、多層次的金融關系、多視角的金融交易，勢必對金融糾紛解決方式提出多元化的要求，以滿足不同金融主體在不同金融法律關系中對公平效率在不同層次上的需求。*參見白映福、毛玉光：《金融爭議多元化解決機制理論與實務》，法律出版社2011年版，第2頁。為了加強金融消費者權益保護工作，國務院明確提出“建立金融消費糾紛多元化解決機制”，“建立金融消費糾紛第三方調解、仲裁機制，形成包括自行和解、外部調解、仲裁和訴訟在內的金融消費糾紛多元化解決機制，及時有效解決金融消費爭議。”*參見2015年《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》(國辦發[2015]81號)對此，筆者建議我國在上述現有金融糾紛解決方式的基礎上，構建統一的金融糾紛調解機制。

(一)構建金融糾紛調解機制的必要性和可行性

鑒于現代社會中當事人在價值判斷、個人偏好、自身利益、實際需要的多樣化，為了方便當事人處理金融糾紛，應當廣開渠道、多拓途徑，建立起一整套有機聯系的金融糾紛多元化解決機制。其中，調解制度是這一機制中十分重要的制度之一。“傳統的決定性糾紛解決機制(尤其是訴訟)似乎天生就有一種排斥調解的傾向。”*范愉：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學出版社2000年版，第129頁。但是，調解是自愿性質、無約束力和非公開的糾紛解決程序。調解的目的并非要確立法律責任或證明過失，而是旨在協助雙方當事人尋求他們都“可以接受”的解決方案。而且，調解是一種較為快捷的程序，涉及的費用也比仲裁和訴訟較低。因此，調解的優勢在于一方面為當事人提供了一種符合市場規則、適應專業化需要的糾紛解決手段，緩解金融消費者與金融機構之間的對抗性和緊張性，倡導金融交易領域中自治協商、尊重行業慣例和誠實守信等一系列重要的價值觀念與行業規范；另一方面，在保證公正與效率的前提下減少糾紛解決成本，縮短糾紛解決周期以及緩解解決糾紛的剛性化，實現雙方當事人利益的最大化。

自20世紀80年代以來，當代世界進入了一個替代性爭議解決程序(ADR)的高速發展期，各國均在不同程度上對ADR運動采取了積極認同的政策并進行了各種嘗試。*參見范愉：《糾紛解決的理論與實踐》，清華大學出版社2007年版，第165頁。就金融領域而言，ADR運動的興起使得國外的金融糾紛解決途徑是多元化的，而且各種非訴訟的爭議解決途徑最終占有重要的地位。英國、美國、加拿大等國設有金融申訴專員(Financial Ombudsman Service，簡稱FOS)、消費者金融保護局(Consumer Financial Protection Bureau，簡稱CFPA)等，*關于國外金融糾紛多元化解決機制的論述，參見邢會強：《金融消費糾紛多元化解決機制的構建與對北京的建議》，載《法學雜志》2011年第2期。為處理金融糾紛、保護金融消費者起到了重要作用。

作為國際金融中心之一的香港，傳統的金融糾紛解決途徑除了法院、仲裁委員會外，當事人還可以通過證券及期貨事務監察委員會、金融管理局、保險業監理處、保險索償投訴局、強制性公積金計劃管理局、消費者委員會、小額錢債審裁處等機構處理金融糾紛，可見香港的金融糾紛解決體系已經相對完善。但是，在2008年金融危機期間，復雜的金融衍生品導致該地區無數金融消費者遭受巨額損失，證券及期貨事務監察委員會、金融管理局先后就雷曼迷你債券事件做了分析報告。*具體內容詳見香港特別行政區政府財經事務及庫務局網站：http://www.fstb.gov.hk/fsb。為了建立一套快捷簡單、費用低廉、方便簡明的金融糾紛解決途徑，香港于2012年6月19日成立了專門解決金融消費者和金融機構之間糾紛的金融糾紛調解中心。

調解制度在我國的歷史源遠流長。20世紀50年代，中國國際經濟貿易仲裁委員會將調解制度運用到金融仲裁中，至今已被越來越多的國家和地區所接受。2011年9月，中國證券業協會成立了證券調解專業委員會，標志著金融調解制度在證券領域已先行一步。近年來，我國在積極推動社會管理創新，中央社會治安綜合治理委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院法制辦、公安部等先后發布了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》等系列文件。特別是第十一屆全國人大常委會于2010年8月28日通過了《人民調解法》，其中關于人民調解的基本原則、相關程序、法律效力等內容對于開展金融糾紛調解工作都具有較強的參考意義。

(二)金融糾紛調解機制建構的具體設想

金融糾紛調解機制具有其他制度無法替代的功能優勢，其定位應是仲裁和訴訟并行背景下解決金融糾紛的一種拓展方式，是仲裁和訴訟應對金融糾紛的有益補充。因此，我們應當結合金融糾紛的特征和保護金融消費者的要求來進行金融糾紛調解機制的制度構建，以充分發揮其應有的作用。

1.構建金融糾紛調解機制的基本原則。從保護金融消費者的目的出發，構建金融糾紛調解機制必須以簡易、低廉和高效為基本原則。雖然目前訴訟仍然是解決金融糾紛最重要的方式，但是從耗費的時間、金錢、精力和程序的復雜性以及現有司法資源的有限性等方面來看，法院不可能承受也不適合解決數量激增、類型多樣、案情復雜的所有金融糾紛。同時，無論從程序上還是成本上來看，我國現行的仲裁制度在解決金融糾紛時，并沒有充分體現出來簡易、低廉和迅速的價值。 因此，在構建金融糾紛調解機制時應當遵循以下原則：(1)獨立，調解獨立于仲裁和訴訟等程序；(2)公正持平，調解程序應當保持透明度，公正對待雙方當事人；(3)便利，調解中心應當方便當事人，調解程序應當簡便、明了；(4)效率，調解程序應當避免冗長，能夠較迅速地解決金融糾紛。

2.制定統一的《金融糾紛調解條例》。雖然調解是非法律程序的解決方式，但是如果不對調解程序進行規定、任由調解員自行調解的話，無疑將出現調解作為一種獨立的糾紛解決方式而缺乏相對固定的程序設置的矛盾，從而影響到該制度在糾紛解決過程中的利用程度，從而影響調解制度正當性價值的發揮。為了減少甚至消除當事人對調解程序制度正義性的質疑，有必要將金融糾紛調解機制的程序規范化。目前我國還沒有關于金融調解方面的法律法規，層級較高的只有中國銀行業協會制定的《關于建立金融糾紛調解機制的若干意見(試行)》和中國證券業協會頒布的《證券糾紛調解工作管理辦法(試行)》《證券糾紛調解規則(試行)》《調解員管理辦法(試行)》等規范性文件。這些規定法律層級較低，內容比較原則，有必要制定統一的《金融糾紛調解條例》，將金融糾紛調解的受理范圍、程序等內容進行統一規范，確保金融糾紛調解制度的科學性和可操作性。

3.金融糾紛調解機構的設立和職能。從對外關系來看，金融糾紛調解機構在設立時應當保障其獨立性，不受各級政府、監管機構、金融機構和消費者組織的領導和干涉。結合我國目前的現實情況，可以考慮采取有限責任公司的形式成立金融糾紛調解機構，成立費用和運作初期所需的經費來源于財政撥款，但是從長遠來看，其經費最終應當由金融機構提供。值得注意的是，與地域狹小、情況單一的香港地區相比，我國的幅員遼闊，區域間經濟發展水平參差不齊，金融糾紛調解機構的設置在區域分布上如何確保便民性與高效率？為了突出調解機制的便利性，便于金融消費者及時、高效地處理金融糾紛，筆者認為調解機構的設置在行政區域上級別越低越好，而且同一地區并不一定設定數量限制，但是應當與糾紛解決的需求、地區間經濟的承受能力相適應。金融糾紛調解機構的職能在于負責管理金融糾紛調解計劃，解決金融機構和金融消費者之間的金融糾紛。由于該機構不是監管部門，因此只負責解決金融糾紛，不承擔監管機構的監管角色，不享有調查違規案件并處以罰款、施加行政處罰等權力。換言之，金融糾紛調解機構只負責處理金融糾紛，而不涉及與“違反監管規定”有關的案件。但是，如果該機構發現具體的金融機構違規操作有可能引發系統性風險時，應當通知監管機構，監管機構有權介入并開展執法調查。

4.金融糾紛調解的受案范圍和處理原則。在具體業務操作上，金融糾紛調解機構在處理金融糾紛時應當遵循“依法、自愿、公平、保密”的基本原則。這方面香港地區的經驗值得我們學習和借鑒。具體而言，香港金融調解中心的受案范圍包括：因金融機構向個人消費者或者獨資經營者提供服務而引起的糾紛；糾紛涉及金錢問題；糾紛涉及金管局或證監會簽發牌照或者監管的金融機構。而且，只有那些與金融機構有個人客戶關系的個人消費者和獨資經營者才是調解中心合格的申請人。調解中心受理糾紛時，在普遍尊重自愿原則的前提下，特別強調保護金融消費者的調解請求權，只要金融消費者申請調解就可以啟動調解程序。在調解過程中，由一名獨立的調解員會協助當事人理性地溝通，幫助他們達成雙方都可以接受的和解方案。同時，為了保證糾紛解決程序的獨立和公正，調解中心成立了一個由政府委任的董事局，負責監管調解中心的運作。最后，調解程序是非公開的，雙方當事人所達成的協議是保密的，不得公開。

5.金融糾紛調解程序的制度構建。從金融消費者自身的習慣來說，其遇到糾紛時第一反應往往是直接向金融機構自身反映問題，請求解決。只有在協商不成、其他救濟途徑不能滿足需求或者權益而得不到補償的情況下，他們才會不得已尋求調解程序。因此，為了便于金融消費者能夠積極地、容易地利用調解程序解決糾紛，應當對調解的具體程序、制度設計作如下規制。

第一，調解程序必須具有便利性。傳統的訴訟方式復雜繁瑣、周期過長，有悖于經濟效率原則，因而應當簡化程序規則、降低維權成本。香港金融糾紛調解中心的運作模式“先調解后仲裁”，具體程序依次為初次查詢或投訴、提出申索、處理申索、進行調解和仲裁。一般而言，調解員需要在獲得委托后的21天內完成調解程序。調解中心就每件糾紛舉行的調解會議，時間總共不超過4小時。雙方一經簽署和解協議，調解程序即告完結。如果調解失敗的話，申請人可以選擇仲裁。調解中心的仲裁程序以“只審理文件”的方式進行。雙方有權在若干日內提交有關文件，仲裁員根據雙方提交的文件和證據及時作出裁定。一般情況下，仲裁員應在21天內作出裁決。

第二，調解程序必須是廉價的。如果調解程序需要高昂費用的話，大多數標的數額較小的金融糾紛的當事人就會對調解望而卻步。以香港地區為例，香港調解中心按照“用者自付”的原則向金融消費者和金融機構收費。申請人在作出查詢時是免費的，遞交申請表格時只需繳納100港元，進入調解階段后，如果索賠金額少于10萬港元的話，每宗案件向申請人收取500港元定額費用，索賠金額在20萬港元到50萬港元之間的案件費用為2000港元，可見金融調解中心的收費水平是比較低的。從保護金融消費者的角度出發，調解程序的廉價性非常有必要，但是為了避免費用降低之后產生當事人濫用調解程序的問題，應當事先明確收費標準。只有當事人確有困難的，才可以申請延緩或免交調解費用。同時，為了提高調解人員的積極性，應當為其工作提供相應的對價、給付合理報酬。

第三，調解程序對于金融糾紛的解決應當具有法律效力且容易得到快速執行。香港金融糾紛調解中心規定，調解達成的和解是保密的，不得公開，而且和解協議必須經雙方同意，達成的調解協議還將最終獲得法院的司法確認。但是，如果調解失敗的話，當事人可以選擇仲裁。一旦選擇仲裁的話，那么仲裁裁決對雙方都具有約束力，而且是最終的。當事人即使不同意仲裁裁決，也不可以就同一案件另行向法院起訴。香港地區的這一做法有利于迅速處理金融糾紛，我們在構建金融糾紛調解機制時，應當依法賦予調解機構采取適當措施的權限，從而使調解程序對于金融糾紛的解決具有總括性。

[責任編輯：吳巖]

收稿日期：2016-03-21

基金項目：本文系北京市中青年骨干人才培養計劃項目《金融創新中的消費者保護法律問題研究——以消費信貸為中心》(PHR20110856)的階段性成果。

作者簡介：李慈強(1984-)，男，湖南耒陽人，法學博士，華東政法大學經濟法學院講師、博士后流動站研究人員，研究方向：金融法、財稅法。

中圖分類號：D912.28

文獻標志碼：A

文章編號：1009-8003(2016)03-0138-08

Subject:On the Construction of Financial Disputes Mediation Mechanism to Protect Financial Consumers

Author & unit:LI Ciqiang

(School of Economic Law, East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620,China)

Abstract：Compared with common civil disputes, financial disputes have their own characteristics, traditional dispute solutions cannot deal fully with them. Owing to asymmetric information、cognitive deviation、mob psychology and so on , financial consumers are in an inferior position in financial disputes. To strengthen financial consumers’ protection, a multiple、unobstructed、convenient dispute resolution mechanism is indispensable. As one of the ADR, mediation system has bright prospects in defusing financial disputes、protecting financial consumers and improving the financial ecological environment. Taking Hong Kong for example and combined with the situation of the actual situation, this paper offers a proposal that we construct unified financial dispute mediation mechanism, which provides another way to defuse financial disputes quickly、efficiently and thus better protect financial consumers.

Key words：financial disputes; mediation mechanism; ADR; rule of law in finance; financial consumers’ protection