前衛鎮集體機動地管理現狀及建議

黃瓊華

摘要：農村集體機動地是指以公開協商、招標投標等其他承包方式承包的農村土地，主要包括村集體所有依法預留的耕地、草地、林地、集體果園、水面等。本文對前衛鎮集體機動地管理情況進行了摸底調查和分析，提出加強農村集體機動地管理的五點建議。

關鍵詞：集體機動地;管理建議

中圖分類號：F321.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）027-000-01

農村集體機動地是指以公開協商、招標投標等其他承包方式承包的農村土地，主要包括村集體所有依法預留的耕地、草地、林地、集體果園、水面;農民自愿退回的家庭承包的耕地、草地、林地等土地;集體所有通過依法開墾等方式增加的土地;國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業的土地。

近年來，前衛鎮連續出現因農村集體機動地管理不規范引發的群體上訪、越級上訪、重復上訪案件，這些糾紛因多種原因有的需要長期調解才能成功，有的至今無法調解，不僅加大了鎮、村、組的工作成本，而且導致干群關系愈加緊張，影響農村社會的穩定。近日，前衛鎮經濟中心對前衛鎮村集體機動地管理情況進行了摸底調查，農村集體機動地管理中存在的諸多問題亟待解決。

一、前衛鎮農村集體機動地管理現狀

前衛鎮共有11個村委會，69個村民小組，截止2015年年底，前衛鎮農村集體經濟組織帳內顯示集體機動地總面積2204畝，但經集體機動地發包后收取承包費的面積僅占1826.02畝，占機動地總面積的82.85%。

在農村集體機動地管理中，前衛鎮多數村委會能夠按照有關集體機動地管理的政策法規認真加強管理，在機動地發包過程中能夠按照公開、公平、公正的原則和法定的程序，采取公開協商、招標投標的方式予以發包;發包所得收益用于彌補村級辦公經費、修建村級道路和興建農用水利設施等公益事業，促進了農村經濟的快速發展。

二、存在問題及原因分析

（一）村級集體機動地存量資源不詳。由于大多數社區沒有建立集體機動地動態管理檔案，造成目前機動地存量資源不詳。集體機動地面積減少較多，除修溝、修路等公共設施建設占用外，二輪延包土地當中的澇洼地、塹溝、荒土包及影響產量的樹影地以及通過開墾方式逐步增加的機動地大多沒有納入帳內管理。調查中我們發現有部分村委會、小組干部對本村、本小組機動地面積都說不出準確數據，集體機動地面積數據不清問題普遍存在，造成大量集體土地資源管理失控。如楊家咀四組，只知道機動田現在誰家在用不知道具體面積是多少。

（二）機動地土地權屬不清。八十年代末，為有效增加集體經濟收入，鼓勵農民開墾荒地，荒地變農田的面積逐年增加，但由于部分開荒地存在國有與集體土地界限、權屬不清的問題沒有納入帳內，有的農民認為土地在本村區域內，土地就應歸村集體所有，要求平分土地或低價承包這部分土地，由此產生糾紛。

（三）機動地發包程序不規范，發包期限過長。2010年5月，換屆選舉結束時，前衛鎮制定《前衛鎮村組財務管理辦法》，規定集體機動地應當采取招標、公開協商等方式承包;并在相關會議上多次強調機動地承包期原則不得超過本屆任期。從調查情況看，目前地區集體機動地發包大體有兩種情況：一是在《前衛鎮村組財務管理辦法》下發后，村委會小組集體對地力條件好、農民種植意愿強烈的集體機動地采取公開招標方式發包。在發包中，由小組提出發包方案，經村民大會討論通過后進行發包。二是對部分地力條件不好、面積偏小、農民不愿意種植的集體土地，由小組部分領導協商，達成一致意見后對外發包，沒有召開村民大會或村民代表大會民主商議，更沒有采取公開招標或公開協商的方式，這部分機動地約占20%左右，大多為2010年《前衛鎮村組財務管理辦法》下發前簽訂合同發包的。發包程序不規范、承包限過長。如石河阿豆村：2012年12月山地承包款330000元。款一次性收清，承包期40年。承包期限過長，未報經鎮上同意。

三、加強農村集體機動地管理的幾點建議

農村集體機動地是集體“三資”的重要組成部分，是發展農村經濟和實現農民共同富裕的重要物質基礎。加強農村集體機動地的管理，有利于穩定農村土地承包關系，維護農民的合法權益;有利于壯大農村集體經濟實力，增強集體組織為農戶服務的能力;有利于推進農村黨風廉政建設，密切黨群干群關系。

（一）財政安排專項經費，抽調相關單位專職人員，全面開展集體機動地清查工作。為加強集體機動地管理，前衛鎮近年曾多次打算開展集體機動地的丈量、登記、建檔等全面清查工作，但由于集體機動地涵蓋了耕地、林地、草地、“四荒”地、國家所有依法由集體使用的土地等多種類型，涉及農、林、牧、國土等多個部門，后因工作職能范圍的局限性及經費、人員的缺乏無法獨立完成清查工作。建議由鎮紀工委牽頭，鎮農業、林業、牧業、國土等相關部門參加，今年下半年對農村集體機動地情況進行一次全面清查，徹底摸清全鎮農村集體機動地的底數，建立健全集體機動地登記簿制度，解決目前普遍存在的瞞地、“黑地”問題。清查中一方面要對國有和集體土地進行確權，解決權屬不清的問題;另一方面要重點檢查集體機動地發包程序是不合法、承包合同是否完善，承包期限是否過長，承包檔案是否健全。對不同情況要區別對待：對承包期限、承包價格基本合理，合同簽定完備的，維持原合同不變;對承包價格偏低，農民有意見的，要修訂承包合同;對承包期限過長，價格明顯偏低，農民反映強烈的，要依據有關規定，中止其承包合同，另行發包;對村干部偏親向友、仗權發包的，一經查實，中止合同，重新發包;對無承包合同的要重新簽訂承包合同。

（二）妥善解決國有土地和集體土地權屬不清引發的矛盾問題。報請上級部門，爭取政策和上級部門的支持和指導，對國有林地、草原和集體土地要進一步明確權屬，任何地方不可越界開荒搶種。凡權屬有爭議的，在土地重新確權以前，要維持現狀，任何一方不得改變現狀，嚴禁非法搶占他人土地。

（三）規范機動地發包程序。集體機動地到期需重新發包時，村委會要擬定招標承包方案提交村民大會或村民代表大會討論通過，承包方案通過后進行公告并報鎮經濟中心審核。機動地招標承包方案、招標公告、承包合同及相關資料應當報鎮經濟中心備案。

（四）規范機動地收益管理。一要合理確定機動地承包價格。集體機動地承包費底價可參考當地農作物近3年的土地收益情況合理確定。二要建立機動地收益專項管理制度，其收益歸集體經濟組織所有，主要用于發展生產、增加集體積累、集體福利和公益事業等方面，改善農民的生產生活條件。

（五）加大宣傳力度和機動地管理的監督檢查力度。加大農村土地承包管理相關法律政策的宣傳培訓力度，從源頭制止農村集體機動地承包經營糾紛的發生。要進一步做好農民來信來訪工作，把集體機動地管理中的問題解決在基層，保持農村社會穩定。