我國城管執法中的問題與改善

摘要：2015年12月4日下午，畢某在三亞灣游泳，結束上岸之后，發現自己的自行車連同車筐內的衣物都不見蹤跡，后畢某經過多番了解，獲知被當地城管執法人員沒收，畢某多次致電希望城管人員歸還衣物并撥打三亞市政府熱線希望其協調幫助取回衣物，協調等待4小時無果。在公權力進行處罰時，即使行政相對人存在違法行為，但是在進行行政行為過程中，是否可以如此簡單粗暴？

關鍵詞：行政強制；城管；公信力

中圖分類號：FD922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）11-0079-01

一、城管人員此次執法行為法律分析

在本案過程中，經過多家媒體以及三亞市天涯區政府的報告中可以發現：城管執法人員對此部分并沒有任何的行為，而是簡單粗暴地剪斷自行車的車鎖，扣押并挪走畢某的自行車和車筐中的必須的衣物。根據《行政強制法》第十八條、第十九條的相關規定，行政強制行為在實施過程中，需要報批、并對行政相對人進行現場的問詢，聽取陳述和申辯等法定程序。從依法行政這一概念作為新興詞匯出現到中共十五屆五中全會對落實依法行政提出明確要求，到中共十八屆四中全會提出深入推進依法行政，都要求行政行為的最低標準且必須具有合法性。

根據《海南省城市市容和環境衛生管理辦法》第十九條只規定了車輛應當擺放整齊并且不得影響主干道交通，在《海南省城鄉容貌和環境衛生管理條例》第二十條規定了單位和個人不得在城市道路、公園綠地和其他公共場所放置或者設置影響車輛、行人通行的障礙物，否則罰款50元以上，100元以下。三亞市天涯區的城管執法人員的處罰依據是以上兩條條例，但是均未規定可以直接將公民財物暫扣。而且，從立法的技術角度來講，這兩條均不明確，在執行過程中的主觀性和任意性加大，權力難免任性而又隨心所欲。

在《刑法》中第二百三十八條非法拘禁罪下關于“拘禁”的解釋中規定了非法拘禁不限于直接的、暴力脅迫的拘禁，還包括有形和無形的方法，而當游泳時被拿走衣物導致基于羞恥心被限制在一定范圍內，符合非法拘禁的條件。在此情況之下，可能還會觸犯《刑法》規定。

二、城管人員執法中問題所在

從城管執法人員出現，便肩負著特殊的使命。一般認為，城管始于1997年國務院法制辦以批復的方式啟動的“相對集中行政處罰權”試點工作以避免此前各部門各司其職可能產生的行政效率低下或選擇執法甚至消極執法等問題。同樣地，在當時的大環境下，通過整合行政執法權和行政管理權的執法隊伍——城管應運而生。

城管的出現是有積極作用的：城管執法人員的出現明確了執法責任，集中了執法力量，加強了監督處罰力度，從整體上提高了執法效率和透明度。但是，近年來城管執法人員出現的問題諸多，主要癥結或許在于城管的招募過程并不像正規公務人員一樣通過考試和選拔，所以城管執法人員素質參差不齊便不可避免。加之城管執法的過程與社會上廣大的公民打交道，而且大多出于管理目的會影響底層公民的生活，容易引起行政行為相對人的反抗，但又難以妥善解決。而且，近年的“臨時工”現象愈發嚴重，只要出事都是臨時工的現象讓社會對城管人員的形象大打折。也正是這樣的現象導致城管執法越來越難，執法越難越容易出現暴力事件。這本就是一個死循環，如果不去從源頭解決，那么只能越套越牢，使得政府、執法部門的公信力和執行力越來越弱。

追問下去，其實仍然是制度原因，源頭在于招募過程，從工作人員的選拔就開始有各種各樣的問題，那么很難或者說不可能得到后面良好的過程和結果。進而在工作過程中難以服眾和解決切實的矛盾，導致沖突的產生和升級，使得沖突愈演愈烈。最后出了問題，沒人站出來討論解決，而單純找人擔責，根據《行政法》相關規定應當由雇員的直屬機關（機構）負責，單純說是臨時工或者忽略問責行為使社會難以信服，工作人員肆無忌憚，大不了就換個工作而很少承擔相應法律責任和刑事責任。

三、改善方法和出路

基于以上的論述和舉例，可以看出，執法難大多歸因于政府執法機關公信力的下降，信服度降低，在處理問題時容易產生沖突，而且更容易使沖突升級。基于以上幾個問題，大致可以總結一下幾個改善方法：

（一）提高城管執法人員素質。依法行政逐漸推進，無疑會幫助解決源頭的問題，同時可以提高城管執法人員在公眾心中的地位和信服度。而且，城管執法人員的素質和法律素養會得到大幅度提高，起碼畢某這樣的遭遇應該不會再出現，到處城管執法人員打人的現象會有所減少直至消失。

（二）對城管執法人員進行上崗培訓和監督檢查規則，同時制定城管執法人員執法過程的法律依據。城管執法人員可以進行心理學習，讓執法過程更加人性化。立法可以真正地讓城管執法人員在執法過程中有法可依，而不是在大量主觀性的基礎上任意妄為，同時也為其執法的合理性提供法律基礎。

（三）當問題出現時，相關部門應當勇敢擔責，不要以臨時工作為借口進行推辭。近來天津化工倉庫爆炸案、川師大殺人案、百度推廣案等大案都已經證明如果單純的靠封鎖消息和進展，一味推卸責任已經難以服眾，這么做下去只會讓公眾越來越不信任。提高公信力，讓公眾對政府抱有希望才能從根本上解決執法難的問題。當然，公信力流失地快，恢復地慢，但是只要是朝著更好的方向發展，便是值得的。在畢某一案中，如果市政熱線真的起到該有的作用，想必事情也不會進入公眾視野。

作為一支職業的、綜合的、明確的執法隊伍，城管執法人員執法行為理所應當，但是凡事要講求合法，在此基礎上還應把握相應的方式方法。希望有一天可以看到城管執法人員可以和行政相對人和諧相處，關系融洽，既依法管理好城市，也會服務好百姓。

參考文獻：

[1]《關于<行政強制法>意義上的“行政強制措施”之認定——對20種特殊行為是否屬于“行政強制措施”的評判和甄別》，胡建淼，政治與法律，2012年第12期；

[2]《行政強制之禁止研究》，解志勇，法學雜志，2016年第1期；

[3]《論行政強制的謙抑性》，普曉威，法制博覽，2016年第18期；

[4]《論行政強制執行程序的完善》，張雨，尚，2016年第3期。

作者簡介：楊超（1992-），男，回族，黑龍江人，碩士，西南民族大學，研究方向：憲法學與行政法學