如何科學(xué)考評地方政府

齊曄：目前這一套地方政府的考核體系，我們也應(yīng)當(dāng)對它有一個正確的判斷與評價。我認為這個考核體系是我們改革開放三十多年以來最寶貴的經(jīng)驗，我們等于摸索了一條在中國行之有效的大規(guī)模高速發(fā)展的長期的“寶典”，這個是我們獨有的經(jīng)驗，就像英國、美國各有一套經(jīng)驗，政府的作用是創(chuàng)造一套企業(yè)發(fā)展的環(huán)境；德國、日本、俄羅斯在工業(yè)化過程中政府起的作用比較大，和英美不一樣，國家先去興辦企業(yè)，等到發(fā)展起來之后再轉(zhuǎn)到民間。中國三十年來的發(fā)展充分利用了我們這套政治制度和行政體系的特征。中央集權(quán)式的體制里其實蘊含著很大的能量，在過去的時代里是發(fā)揮不出來的。改革開放以來，這套自上而下的考核體系的設(shè)計極大地激發(fā)了經(jīng)濟發(fā)展的動力，政府逐級地去競爭，誰做得好我就提拔誰，誰做得好誰就有政治前途。許多外國人都不理解我們這個經(jīng)驗，其實這個是我們發(fā)展的法寶，它帶來的好處是十分巨大的。這套東西最大的好處在于它確實有助于實現(xiàn)我們的國家目標(biāo)，它引領(lǐng)著我們走上一條通向經(jīng)濟強國的道路。

當(dāng)然它帶來的對資源、環(huán)境的破壞性也很巨大，這是個一體兩面的東西。現(xiàn)在要強調(diào)可持續(xù)發(fā)展，當(dāng)然可以改變這個體系的內(nèi)容，但是這也首先要涉及到你在多大程度上改變國家前進的方向和目標(biāo)。我們現(xiàn)有的這個體系，一直走到今天，它的脈絡(luò)和方向還是很清晰的，如果要改變、創(chuàng)新，很多東西都需要重新去權(quán)衡、去考慮。比如保增長，這是必須要做到的，如果經(jīng)濟增長停滯了，就業(yè)、社會保障以及諸多由此而來的民生問題是我們無法承受的；但強制性的保增長指標(biāo)對資源環(huán)境的影響和破壞性也確實相當(dāng)大，怎么處理這個關(guān)系?怎么在新的條件下實現(xiàn)新的發(fā)展戰(zhàn)略?這正是檢驗我們政治智慧和發(fā)展眼光的時刻。評價體系的內(nèi)容在短期之內(nèi)進行調(diào)節(jié)、變動可以實現(xiàn)，但是這種改變能不能起到真正的作用，從公共政策分析的角度來看，還是存在很大疑問的。比如，原來的考核體系已經(jīng)在縣級主政官員中深入人心，中央真的要傳遞這個改變的信號，可能會給縣級政府帶來觀念上和思路上的混亂，他們可能會突然覺得無所適從。所以不單單是一個考核體系的問題，要扭轉(zhuǎn)它，難度是很大的。

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中外評價體系對比

中國和西方國家的政府評價體系是很不一樣的。中國的評價體系，是一種以公共權(quán)利為基礎(chǔ)、以國家為主體、自上而下的體制內(nèi)的一種評價體系，西方的評價體系則是以公民權(quán)利為基礎(chǔ)，以社會為主體的評價體系。在國外，評價政府的多為非政府的組織、傳媒等機構(gòu)，經(jīng)常性評價政府的就是傳媒，而正式評價的多為智囊機構(gòu)(如美國蘭德公司)、專門研究機構(gòu)、基金會等，而“綠色環(huán)保組織”這樣的第三方機構(gòu)則能評價政府的環(huán)保政策。

西方國家針對公共部門的績效評價大都采用體系繁雜的指標(biāo)，有些指標(biāo)體系甚至超過200個變量，原因在于：一方面基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的完整性、真實性和便利性，另一方面得益于各種統(tǒng)計分析方法的廣泛應(yīng)用，使績效評價的技術(shù)過程變得相對簡捷。我國的情況大不一樣，作為實證研究的指標(biāo)體系的建立，本質(zhì)上不是研究這本身可以解決的問題，如何建立一套既反映地方政府職能實現(xiàn)程度，又具有可操作性和公信力的指標(biāo)體系并取得兩者問平衡，是值得進一步細致探討的問題。

美國俄勒岡州政府運用標(biāo)桿管理法，通過廣泛征詢地方政府、立法機關(guān)、普通市民、商業(yè)團體、慈善機構(gòu)和專家學(xué)者的意見建立了包括經(jīng)濟、教育、環(huán)境、市民參與、社會支持、公共安全、社區(qū)發(fā)展等7個領(lǐng)域共158個具體指標(biāo)的俄勒岡州政府績效評估體系。

美國全國績效評估委員會提出了一套較為完善的政府績效評估體系，主要包括投入、能量、產(chǎn)出、結(jié)果、效率和成本效益、生產(chǎn)力等幾個方面，并根據(jù)各地具體情況在實際操作過程中細分為150到1500種不等的評估指標(biāo)。

英國地方自治績效委員會根據(jù)公民憲章的精神，構(gòu)建了包括居民應(yīng)對、住宅供給、垃圾處理、地方環(huán)境、教育服務(wù)等17個領(lǐng)域280多個指標(biāo)的地方自治績效評價體系。

日本于2002年4月施行了《政府政策評估法》，東京市政策報道室通過全面深入的問卷調(diào)查，篩選出99個指標(biāo)構(gòu)建了東京都政策評價體系。(人民論壇記者 王慧整理)