食品安全的網絡化治理：美國經驗與中國路徑

■李 靜

食品安全的網絡化治理：美國經驗與中國路徑

■李 靜

為應對當今社會的復雜形勢，強調互動溝通、平等協商的網絡化治理理論應運而生，并在美國被運用于治理食品安全問題。美國通過治理機構間及治理全過程的多維網絡建構，成為世界上食品最安全的國家之一。正受食品安全困擾的中國可以借鑒美國成功經驗，充實網絡參與主體間的信任存量，促進規范信息的交流共享，推動網絡主體的誘導動員，實現食品安全治理中國路徑的范式重構。

食品安全；網絡化治理；美國經驗

李 靜，南京大學社會學院博士后。（江蘇南京 210023）

一、前言

在當今社會，集權主義被拋棄，組織的邊界被打破，政府面臨的治理任務日益復雜。傳統官僚制強調專業化分工及部門界限，以行政命令與組織管控為主要手段，突出組織內上下級之間的層級節制，注重內向且略顯保守的行政文化，這必然會因無法應對復雜而現代的跨域問題而被時代無情拋棄。［1］(P6)因此，引入市場競爭、私有化、顧客導向等成為公共行政領域的研究熱點。自20世紀90年代以來，由公共組織、經濟組織、社會組織及個人等多元主體構成的治理網絡成為公共產品供給的主要方式，治理問題不再關注傳統官僚制而是轉向關注網絡關系。

斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D.埃格斯認為，以層級節制為典型特征的官僚體制將被崇尚合作、伙伴關系的網絡治理新模式所取代。［1］(P6-21)網絡化治理是基于連接第一部門、第二部門、第三部門及個體之間網絡結構的一種治理形式，是特殊治理模式與特殊網絡形式的結合。［2］近年來，國內學術界亦對“網絡化治理”給予了相當多的關注。陳振明教授最早對“網絡化治理”的概念進行了界定，認為“網絡化治理”是“為實現與增進公共利益，政府部門與非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。對政府部門而言，治理就是從統治到掌舵的變化；對非政府部門而言，治理就是從被動排斥到主動參與的變化。”［3］(P82)

這一全新的治理模式追求主體通過網絡關系的構建和合作機制的完善，充分實現對于權力的分享以及對于公共事務的多元參與及合作共治，“矛盾糾紛的解決路徑不再局限于司法手段，而是通過交流溝通及自愿協商談判”［4］，最終達致其終極目標——公共利益最大化。簡言之，“網絡化治理”就是超越了傳統官僚制下單向的權力線，在這之外再建立起一種以合作伙伴及互動行為為基礎的行動線。也就是說，這一網絡架構的建設并不局限于政府部門間的合作，而是強調政府部門與社會組織之間充分而有效的公私合作，追求的是一種良好公私伙伴關系的建立。這些網絡治理的結構構成不再圍繞政治立場，轉而關注公共部門、私人部門及社會組織等各成員的專業所長。［5］在這一網絡架構中，“政府是公共價值的促動者，企業是公共價值的創造者，非政府組織是公共價值的提供者，公民個人是公共價值的實踐者”［6］。本文將以網絡化治理為理論視角，探尋美國食品安全治理的成功經驗，以期為完善我國食品安全治理模式提供有益借鑒。

二、食品安全網絡化治理的美國經驗

網絡化治理不同于傳統官僚制及其他治理類型，其以有效激發公共組織、私人組織、社會公眾的能動性為目標導向，通過理性協商來促使他們在制度化的網絡治理架構中實現自治。［7］美國正是在食品安全領域有效推行網絡化治理，使得其擁有了世界上最安全的食品。

（一）治理機構之間的多維網絡

作為世界上食品最安全的國家，美國食品安全治理機構功不可沒，從最初由州和地方政府擔任主要負責機構，發展到目前聯邦及州政府聯合監管，并構建了聯邦、州、地區相互獨立且密切協作的、覆蓋全國的三級立體監管網絡。網絡結構最容易出現的弊端就是利益糾纏，爭權諉責，互相扯皮，以致治理效率低下。要解決這一頑疾，就必須在明確責任分工的前提下，實現各網絡參與主體的充分協作，美國食品安全治理網絡很好地體現了這一點。

聯邦層面相關部門基于治理網絡的合作。美國構建了由三個主要部門、四個協助政府部門、兩個支持機構以及六個協調組織構成的治理網絡。

三個主要部門分別是：美國農業部食品安全檢驗局，主要負責保障除野味肉以外的所有肉類及蛋類安全，以及對聯邦相關食品安全法律施以監督；美國衛生部的食品藥品監督管理局，主要負責除肉類、家禽和部分蛋產品以外，所有洲際貿易中的國產和進口食品安全，并負責畜產品中獸藥殘留最高限量的相關標準的制定；美國國家環境保護署，主要負責制定相關產品中殺蟲劑殘留限值，對生產殺蟲劑實施準入許可，以及研究水和食物中的有毒化學物質。

四個協助政府部門包括：疾病預防控制中心，主要負責調查食源性疾病暴發及監測防控措施的有效性，并收集食源性疾病的相關數據；商務部的國家海事漁業局，主要負責通過海產品項目分級與自愿檢驗，保障海產品質量與安全；動植物健康檢驗局，主要負責監測動物疫情，確定病源，評估風險，減少動植物疫病的危害；美國農業部農業研究服務局、經濟研究服務局及地方協作組織，主要負責開展食品安全的相關研究。

兩個支持機構分別為：美國農產品推廣服務局，主要負責畜禽以及蔬果的項目分級及檢測，保障其質量與安全；美國國家衛生學院，主要職責范圍是專注于食品安全研究。

六個協調組織包括：總統食品安全委員會，旨在協調各執行機構的活動；食品安全聯合研究所，主要負責在聯邦層面對各機構的食品安全研究計劃及重點進行協調整合，密切公私部門、食品行業、學術界之間的聯系；風險評估協會，由科學家組成，負責提高風險評估的科學性；食源性疾病暴發反應協調組織，負責促進聯邦與地方之間的協作；食品安全和應用營養聯合研究所，主要負責整合食品藥品監督管理局及其他協作機構的信息，并開展研究；國家食品安全系統工程，主要負責強化中央與地方食品安全監管機構間的協作。

地方層面基于權能分配的協作。美國一直在追求聯邦與州的權限分配與協調，遵循“聯邦權力列舉，剩余權力保留”［8］的原則，合理界定各地方監管機構的權限。美國各州及地方衛生部門負責在地方層面上進行安全監督，總計3000多個州及地方部門負責這項工作。州與郡縣主要負責監管轄區內的所有食品，并協同FDA及其他聯邦監管機構監管海產品、魚類、奶制品，以及本地生產的其他食品。此外，還負責監管轄區內的食品生產以及銷售機構，禁止不安全食品在其轄區范圍內生產、銷售。

不難看出，美國在具體監管方式方面實行的是一種與我國現行“分段監管”方式截然不同的“以品種管理為主”的監管方式，按照食品品種類別進行監管職能劃分，歸屬于不同監管機構，明確其具體分工與職責范圍，在出現問題時也可迅速按圖索驥，找到對應的監管機構，追究責任和改善監管。通過分析聯邦層面治理機構網絡不難發現，參與治理網絡的機構類型及人員組成非常多樣，幾乎覆蓋食品安全所有環節與領域，充分體現治理機構網絡的多元性、多樣性和多維性。

（二）治理全過程的多維網絡

美國于1906年開始施行 《純凈食品和藥物法案》，標志著美國全面實施食品政府治理的大幕開啟。經過一百多年的發展演變，美國目前已建立“從農田到餐桌”全過程的治理網絡。這一治理網絡可以從兩個向度來觀察：一是以食品生產、銷售鏈為主線構建了從食品安全風險分析與預防，到食品安全信息公開，再到食品安全生產質量管理，最后到產品追溯與召回的貫穿全過程的治理網絡；二是貫穿全程網絡中的每一個構成環節又可從網絡視角進行考察，每個環節都不是一維單向的“組織原子”，而是縱橫交錯的網絡結構。

預防與食品安全風險分析網絡。美國法律中很少明文表述預防原則，但沒有哪個國家像美國這樣在國內法中完全采用或接受預防原則的實質。［9］1958年，美國食品安全法律就規定了預防措施，預防和基于科學的風險分析方法是美國長期的、重要的、傳統的食品安全政策及決策機制，美國經常采取靈活多樣的形式在食品安全監管中應用預防原則。［10］1958年，美國將德萊尼條款（The Delaney Clause）作為《美國聯邦食品藥品化妝品法》的修正案，規定“任何添加劑如果人或動物食用后誘發癌癥，或經食品添加劑安全評價試驗后發現致癌就不能被認為其被人食用時是安全的”。任何添加劑如無合理的科學確定性，就不能批準為食品添加劑。［11］20世紀80年代，為預防控制食源性疾病，美國在未進行風險評估的前提下，決定對即食食品（readyto-eat foods）實行 “零耐受”（zero-tolerance）管理。［12］(P80-81)1989年，美國禁止所有活牛、牛乳、牛肉及牛骨頭膳食從英國出口到美國。美國的這項決定被歐洲視為 “一個異乎尋常的預防措施的事例”［13］。2011年，美國通過《美國食品藥品監督管理局食品安全現代化法》，賦予美國食品藥品監督管理局（FDA）采取預防原則的權力。此前，FDA只能在有可信證據證明食品受到污染時才能采取扣留措施。

除在相關法律條文中多有體現，預防原則還突出體現在美國食品安全風險分析網絡構建中。總體來看，美國食品安全規制的基石包括識別、評估、控制、溝通在內的風險分析網絡。作為風險分析網絡的第一個環節，風險識別主要依靠法律與經驗，即通過數據表現風險類型及程度，弄清數據與風險特征的相關性，分析其影響范圍、時間、目標人群以及程度。風險評估是第二個環節，聯邦食品規制部門基于對風險發生概率與受災情況的預判，對急性風險（如病原菌水平評估）的短期發作與慢性風險（如化學成分累積風險評估）的長期發生所帶來的影響做出評估。聯邦食品監管機構每年都要對食品中化學殘留進行抽樣測定，將其作為制定食品安全標準的基礎與評估風險的重要指標。

美國食品安全風險分析網絡的關鍵是風險控制，其基本原則是分析為先，預防為主。首先，通過建立食品與飼料成分控制系統以及食品上市前的審批制度，加強預防；其次，通過強化管理上的ISO9000、安全衛生上的HACCP、環保上的ISO14000等認證標準體系，實現從源頭上嚴控市場流通的農產品；再次，通過實施風險分析與關鍵點控制制度 （HACCP），在操作規范（GMP）、衛生標準操作（SSOP）、衛生控制（SCP）等幾方面加強規范化，實現綜合有效的風險防控；最后，通過構建聯邦、各州及地方、各行業、農場等在內的安全檢測網絡，實現“從農田到餐桌”的全程管控，編織縝密的食品安全網絡，提高食品安全風險的應對能力。食品安全風險分析網絡的最后一個環節就是風險溝通，即風險信息的交流與傳播。一方面，美國通過有效的信息發布與傳播，如通過大眾傳媒告知全國民眾并分享至國際組織等，使消費者盡量多地掌握食品安全信息，消除信息不對稱，減少不安全食品的危害；另一方面，通過風險信息的充分交流溝通實現與民眾的互動，接受大眾的可行建議，提高風險分析的明確性與風險管理的有效性。預防原則指導下的美國食品安全風險分析網絡是一個運轉協調、合作高效的治理網絡，各環節間密切配合，通力合作，共同為實現食品安全風險的準確分析與有效預防而努力，具體網絡結構見圖1。

圖1 美國食品安全風險分析網絡

食品安全信息公開網絡。作為美國食品安全全程治理網絡重要環節的信息公開，是食品安全管理透明化、公開化、科學化的重要保障，同時也是消除信息不對稱、提高消費者信任、增進治理績效的基礎。在長期的發展過程中，美國食品安全信息公開機制不斷完善更新，逐漸形成現今從聯邦到地方、分工明確、全方位、多領域、廣覆蓋的信息公開網絡。根據美國相關法律法規，涉及食品安全的各部門、各機關、各地方政府均需披露各自管轄范圍內的食品安全信息，以保證食品安全信息的公開性，保障消費者及企業對于食品安全信息獲得的可及性。就信息獲取渠道而言，形成了以官方網站公開為主要渠道，以報紙、廣播、電視等大眾傳媒為輔助的信息公開網絡。

通過研究發現，美國食品安全信息的披露網絡構建具有以下幾個特點：一是注重對食品安全投資，使信息公開具有充足的經費保障。進入21世紀后，美國空前重視食品安全問題，明顯加大了投資力度。根據 “總統食品安全行動計劃”，2000年聯邦政府為FDA增加撥款1.69億元，用于擴大進口食品的檢測范圍，提高檢測頻率及對國家和企業的食品安全人員的培訓；2002年和2003年美國國會共批準撥款近2億元給食品安全領域；2004年，健康和人類服務部共申請1.163億元經費用于食品安全項目，比上一財政年度增加2020萬元。二是先進的監測設備與技術使其具有超強信息采集能力。美國擁有多層次、網絡化的公共衛生實驗體系，美國早在1999年就建立了由疾病預防控制中心、公共衛生實驗室協會及陸軍感染研究所合作建設的實驗室應急網絡（LRN），這是一個包括衛生、食品、農業等多學科在內的由各級公共衛生部門、工業實驗室、醫學實驗室、獸醫藥實驗室及大學科研院所等組成的多學科、跨部門、多層次的實驗室網絡，其目的是通過各實驗室的協作，在突發公共衛生及重大傳染病疫情時，能準確及時地找到病源。此外，美國FDA所掌握的農藥多殘留檢測方法可檢測360多種農藥，獲得國際公職分析化學家聯合會的認證，處于國際領先水平。三是信息采集多元化渠道保障美國食品安全信息的全面性、綜合性、精確性與完整性。美國對其他國家乃至世界總體食品安全狀況的資料搜集十分重視，經常針對禽流感、瘋牛病等一些全球范圍的食品安全問題召開國際性學術研討會，全面搜集各國食品安全治理的材料與經驗。此外，美國還建立了國際監測網絡，在過去的十多年間，美國一共通過這一網絡監測了15起國際性微生物食源性疾病，為其進行食品安全治理研究及國內食品信息公開奠定了堅實信息基礎。四是美國非常注重信息反饋以保證信息的實效性與適用性。信息反饋是進一步廣泛收集食品安全信息，準確掌握食品安全動態，增強民眾主體意識，鼓勵其積極參與，及時發現食品安全問題，促進食品安全監管公開化、高效化、有序化的需要。［14］為更好實現信息反饋，美國通過在線提問、免費熱線、調查與評估等方式及時了解消費者對食品安全的反饋信息，并綜合評價這些信息。

三、食品安全網絡化治理的中國路徑：基于美國經驗的范式重構

獲譽“世界上食品最安全國家”的美國，其食品安全治理模式自有其獨到之處，尤其是網絡式的治理架構，無論是治理機構之間的多維網絡，還是治理全過程的多維網絡，在實際操作過程中均體現出很強的科學性，值得我國學習借鑒。

充實網絡參與主體間的信任存量。信任之于治理網絡，等同于權威之于科層制。在食品安全治理網絡中，各參與主體能否通過緊密合作而擺脫集體行動困境，主要取決于相互之間信任關系的聯系度及依存度。正如鮑威爾所言：“讓信任充分發揮作用，就像在經濟交換中合作功效卓著的潤滑劑，通過它化解復雜問題，比利用預測預報、運用權威、討價還價等手段，快速且省力得多。”［15］(P263)美國食品安全治理實行“多部門監管”，共有十幾個部門被納入治理網絡架構，多部門以信任為基礎共同推進治理績效的做法值得我們總結。要以機制約束參與主體的自利性并弘揚利他性，以信息促溝通，以溝通增信任，最終以相互利益之讓渡推進公共利益實現，推進主體間相互信任關系的建構。［16］充分利用網絡、報紙、電視等公共媒體，建立并完善各種食品安全信息公開及披露機制、監督機制及評估機制。作為食品生產者的企業必須公布相應的食品安全信息，作為監管者的政府必須完善監督機制，督促企業公布信息。政府與專業社會組織通力合作，評估食品行業從業者并將結果公之于眾，科學引導消費選擇。暢通利益表達與綜合渠道，組織、召集食品企業代表、消費者代表、行業協會代表舉行公開座談會，鼓勵各參與主體進行充分的利益表達，并以公共利益為導向實現有效的利益綜合，通過主體間的充分交流溝通構建平等伙伴關系以及信任關系。

促進規范信息的交流共享。食品安全治理網絡的顯著特性就在于各參與主體間實現了多向多維的交流，而參與主體的個體目標、信息資源及其分配方式等都能在一定程度上影響交流互動頻率的高低，加強信息交流溝通共享將有助于強化互動頻率。美國實現了由政府及協會發布與消費者反饋的雙向多維互動，信息在公共部門與消費者間真正實現發散性流動，政府監管部門非常注重消費者對食品安全信息的反饋，對其進行細致分析并加以回應。為避免合作網絡出現“溝通堵塞”與“信息獨白”，必須通過信息共享的協調機制設計推進知識創新，在完善信息公開及披露機制的同時，確保信息的真實性與公開的規范性。一方面，政府、企業、社會組織等信息發布方充分利用擁有巨大而穩定訪問量的門戶網站發布相關食品信息，開展食品安全教育；利用微博、微信、QQ空間等搭建互動交流的平臺；利用地方時報、晚報等擴大信息影響力；借鑒歐美國家“門板得分”做法激勵經營者改善食品安全，將食品安全檢查、評估結果直接粘貼于經營場所的顯著位置以便消費者知悉，保證信息的易接近性與可得性。［17］另一方面，新聞媒體要強化職業道德，堅持媒體人的職業操守與價值導向，為公眾提供正確科學的食品信息；政府、公眾、企業、社會等多元主體要加強對新聞的監督，以外部機制約束假新聞的出現，通過自律與他律之結合，規范信息發布。

推動網絡主體的誘導動員。誘導及動員各參與主體對治理網絡的共同事業——“保障食品安全”做出莊嚴承諾，這成為網絡組織協調機制運行的關鍵一環。在誘導及動員協調機制設計中，要遴選合適的參與者，動員相關資源參與進入網絡，如專業人員、信息、金錢等。動員是治理網絡有效運轉的重要一環，因為“信息、技術、財富、資源可以有效整合網絡”［18］(P13)。如何完善誘導和動員的協調機制呢？本文認為，可以嘗試引入“激勵性治理”理念。參與治理者，尤其是主導者——政府，在準確認定其他各方利益訴求基礎上，對其進行有效激勵以誘導其積極參與治理。以政府動員企業為例，政府首先制定生產安全標準，并依照這一標準建立激勵機制，隨后將安全標準與激勵機制信息完整準確地告知企業，鼓勵其進行自主選擇。為了保障激勵機制切實發揮作用，政府要靈活運用肯定性獎勵與否定性處罰兩種手段來實現誘導與動員。現行《食品安全法》對于企業處罰的金額過低且措施過松，明顯無助于形成威懾力。因此，必須加大處罰力度，從處罰手段、罰款金額甚至退出機制等方面入手，增加企業的違法成本，使其不愿、不想、不敢再從事不法行為，主動加入治理網絡，自愿發揮治理食品安全的責任與作用。

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【責任編輯：陳保林】

D035.4

A

1004－518X（2016）04－0191-06

教育部人文社會科學研究基金青年項目“企業社會責任視域下的食品安全治理模式研究”（12YJCZH108）