當前農村集體經濟發展面臨的困境及其對策
——以全國農村固定觀察點新河峪村為例

□馬寧晉鵬程

（1.靈丘縣農村經濟經營管理站山西大同034400；2.山西省農村經濟經營管理站山西太原030002）

當前農村集體經濟發展面臨的困境及其對策
——以全國農村固定觀察點新河峪村為例

□馬寧1晉鵬程2

（1.靈丘縣農村經濟經營管理站山西大同034400；2.山西省農村經濟經營管理站山西太原030002）

農村集體經濟作為社會主義公有制經濟重要組成部分，為我國農業生產和國民經濟做出了重要貢獻，為保障社會公平正義、實現共同富裕奠定更加堅實的物質基礎。

農村；集體經濟；困境；對策

我國農村集體經濟發端于20世紀50年代初期，先后經歷了農業合作化時期、人民公社時期和改革開放三個時期，至今已走過了60多年的歷程。實踐證明：農村集體經濟作為社會主義公有制經濟重要組成部分，為我國農業生產和國民經濟做出了重要貢獻，為保障社會公平正義、實現共同富裕奠定更加堅實的物質基礎。然而，在社會主義市場經濟體制不斷完善的過程中，隨著農村經濟體制改革的不斷深入和市場經濟的不斷變化，農村集體經濟逐漸暴露出各種各樣的問題，造成了無所適從的困境，再加上法律法規不健全、人才流失、市場競爭激烈等外部因素，導致當前大部分行政村集體經濟發展處于停滯甚至倒退狀態，農村集體經營無收入的村大量增加，欠發達地區這種問題顯得尤為突出。

1 當前農村集體經濟的狀況

下面以靈丘縣新河峪村為例就當前農村集體經濟發展狀況作分析。

新河峪村位于靈丘盆地邊緣的北部山區，距縣城11km，京原鐵路4km，天走公路穿村而過，交通便利。地理坐標：E114°51′92″，N39°51′69″。年平均氣溫7℃，無霜期130d左右，年降水量480mm左右。該村依山而居，溝壑縱橫，地形地貌復雜，氣候變化多樣，各種自然災害頻繁，是一個典型的貧困山區農村。全村共有243戶，587人，250個勞動力，版圖面積約15km2，耕地面積95.07hm2，80%左右為坡梁、溝灣地，基本上處于靠天吃飯的狀態。2015年全村經濟總收入421萬元，農民人均純收入5600元，在全縣居于中上水平。

新河峪村是全國農村固定觀察點之一，調查工作從2004年一直堅持到現在。多年來，該村經濟雖然有了一定的發展，但集體經營收入方面基本上處于停滯甚至是倒退狀況，村黨支村委會運轉基本上靠上級撥款來維持，所謂的農村雙層經營實際上一直處于“跛足”狀態。從下面調查數據可以看出該村30多年來集體經濟發展狀況。

自1980年以來，經營性收入只有一些“四荒”承包及其它收入，累計3.22萬元，其他經營性收入為零。責任制前的1980年，集體資產總額為8.37萬元，加債權減債務人均占有171元，2015年底，集體資產總額為2.85萬元，加債權減債務人均占有325元，人均占有量2015年比1980年增加154元，但扣除物價上漲因素凈資產為負增長，2015年集體收入2.95萬元，來源只有國家財政轉移支付補助一項，僅夠支出干部報酬及其他管理費支出，再無資金用于發展集體經濟。

像新河峪這樣無集體經營收入的村在靈丘縣的行政村中并不是個例,據統計,全縣254個行政村，當年有收益的村僅6個，占2.3%，其中，5萬元以下的3個，5～10萬元的1個。主要分布在經濟較基礎較好的武靈鎮（3個）、上寨鎮（3個）兩個鄉鎮。集體常年無集體經營收入是當前農村的一種常態。

2 農村集體無經營性收入的成因分析

當前集體無經營性收入并不是偶然現象，其中既有主觀因素，也有客觀因素；既有歷史遺留問題，也有現實問題。因此，要想解決好農村集體經濟薄弱問題，還得從尋找問題根源入手。

2.1 基層干部群眾對集體經濟的認識有偏差

長期穩定和不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是黨在農村的基本政策。30多年來，一些基層干部群眾甚至包括層次較高的領導干部，對這項基本國策理解不深不透，看問題片面化，少數人甚至產生負面抵觸情緒。有的認為，農村集體經濟是計劃經濟時代的產物，現在再搞集體經濟路子不對，不但于集體經濟無補，而且還可能背上沉重的債務；有的認為，集體經濟只是整個農村經濟的旁枝側葉，占的比重很小，發展不發展無礙大局；還有的認為，集體的土地和林地已差不多包到個人頭上了，集體經濟幾乎沒有發展的空間，再加上資源、市場、人才、資金、環保等多重約束，發展集體經濟難上加難；還有的甚至認為，與其自我發展，不如國家扶持來得快，逐漸產生“等、靠、要”的心理，自我發展意識不強。在這種錯誤認識的指導下，農村級集體經濟發展自然很難見到起色。

2.2 集體經濟可利用資源欠缺

一是自然資源先天缺乏。靈丘縣位于晉東北偏遠山區，素有“九分山水一分田”之說，文化信息閉塞，自然條件匱乏，造成了歷史性的經濟基礎差、相對落后的局面。加上長期以來人們在集體經濟上不重視，甚至歧視，使有限的資源逐漸流向個人手中，集體經濟發展成了“無米之炊”；二是人力資源后天不足，近年來，農村勞動力大量外流，造成了農村經濟發展人才匱乏，尤其是青壯勞動力的外流，有本事有門路的先后脫離農村，有的雖留在農村，但主要的精力和心思放在自我發展致富上，對集體事業并不熱心。致使集體經濟發展上缺思路少點子，經營管理上缺能力少辦法，以至于坐失發展機遇。

2.3 集體資產管理制度不配套

近年來，我縣雖然推行了鄉鎮農村集體“三資”代理服務中心和農村集體“三資”網絡化監管工作，一定程度堵塞了集體資產流失的漏洞，但只能作為一種權宜之計，如果集體資產管理配套改革沒有跟上，還是不能確保集體資產無虞。一是集體經濟在管理體制上存在先天不足，加上一些村干部水平低下、思想作風不正、素質不高、管理不善等原因，使集體資產利用效率低下，未能確保其保值、增值；二是集體資產經營管理方法不科學。目前，村級集體資產經營管理的現代企業制度沒有建立起來，仍然沿用計劃經濟時期的老辦法、老經驗，經營管理缺乏有效監督，使集體資產管理始終沒有步入社會化、制度化、科學化的軌道。一些地緣優勢明顯的城中村、有礦產資源的村及靠土地征用積累的村，缺乏對集體資產及時進行有效管理，集中掌握在主要干部的手里，有的因決策失誤而流失，有的因大肆揮霍而流失。

2.4 相關政策法規不完善

目前，我國農村集體經濟組織發展所需的法律規范與制度環境仍不健全，農村集體經濟主體、職能、機制長期處于缺位狀態，直接導致了農村集體經濟發展的不利局面。一是主體缺位?！稗r村集體經濟組織”地位似乎是被《憲法》和《民法通則》等相關法律早已確定下來的，但在實踐中卻一直處于尷尬的地位，與村委會兩塊牌子，一套人馬，使農村集體經濟組織一直無法“出面”參與到正常的經濟活動中；二是職能缺位。村民委員會取代集體經濟組織本身名不正、言不順，使其經濟方面的職能逐步弱化，集體財產管理權受限，使集體財產非但不能保值增值，而且處在逐步縮減的不利局勢；三是機制缺位。由于主體缺位、村委會的越位等因素的影響，集體經濟組織正常運行所必需的一套決策、經營管理及監督維護機制始終無法建立起來，導致了組織機構混亂、干部素質參差不齊、土地等矛盾糾紛頻發的現象。

2.5 上級幫扶重視不夠

農村經濟發展離不開資金和技術，大凡集體經濟無收入的村，經濟基礎底子十分薄弱，上級財政補助僅夠村干部工資報酬及其他辦公費用，更談不上發展集體經濟。近年來，雖然各級政府及相關部門采取了許多幫扶措施，但這些措施，更多向貧困戶的傾斜，或投資改善基礎設施，而對集體經濟方面的幫扶相對重視不夠，使集體經濟仍然處于“等米下鍋”的狀態。

3 發展農村集體經濟的相關建議

目前，盡管農村集體經濟發展受到主客觀諸多因素的制約，一時很難走出困境，但希望還是有的，2005年～2010年期間，在全縣范圍內進行了清產核資，254個行政村共清查核實全部資產總額7980萬元。其中：資金2300萬元，資產5680萬元，清查資源性資產3.36萬hm2，其中承包地3.19萬hm2，清理林地3.04萬hm2。園地206.1萬hm2，四荒地10.89萬hm2。同時推行的鄉鎮“三資”代理服務中心和農村集體“三資”網絡化監管工作，使農村集體“三資”步入了規范化、制度化、公開化、信息化的軌道。由此可見，該縣發展集體經濟基礎比較厚實，管理也步入規范，只要堅持統分結合的雙層經營體制的正確方向，緊緊依靠黨和政府的領導，在發展集體經濟的實踐中不斷探索，農村集體經濟一定會大有作為。

3.1 加強領導，提高認識

只有集體經濟的發展壯大，才能保障以家庭聯產承包為主要內容的農村經濟的有效運行，才能不斷完善農村統分結合的雙層經營體制，更好地促進農村生產力的發展。各級黨委、政府要站在貫徹落實黨在農村的基本政策、夯實農業農村基礎、鞏固農村基層政權的高度、充分認識發展村集體經濟的重要性，發動廣大干部群眾積極投身于發展農村經濟的實踐中。要經常深入農村進行調查研究，傾聽基層干部群眾的意見和建議，掌握大量農村集體經濟的第一手資料，積極引進農村集體經濟發展先進地區的好做法、好經驗，結合當地實際，創新集體經濟發展的新思路，拿出具體的辦法和實實在在的措施，逐步摸索出集體經濟發展的有效途徑。要造濃村集體經濟發展的社會氛圍，提高廣大人民群眾對發展壯大集體經濟的認識，使越來越多的人們認識到要建成小康社會集體經濟不能缺位，各級黨委和政府要為發展集體經濟的干部和群眾撐腰打氣，使他們理直氣壯地發展集體經濟，樹立發展壯大集體經濟的典型和先進人物，為農村集體經濟指明發展方向，使農村集體經濟越走路越寬。

3.2 因勢利導，多輪驅動

“靠山吃山，靠水吃水”，對當地的自然和社會資源進行調查和評價，把資源優勢轉化為經濟優勢，充分開發利用當地農牧、礦產、旅游等資源，采取股份合作等多樣的經營形式，積極發展有機雜糧、干鮮果品等土特名優產業，增加村集體經濟經營收入，發揮好集體經濟在農戶中的示范帶動作用。

（1）抓住有機農業、現代農業加快發展的機遇，充分挖掘我縣農業資源與環境的潛力，建立資源和市場雙重導向，確定目標框架，不斷擴大發展規模。根據上級扶貧政策，在幫扶資金或物資中專門劃出一塊用于發展集體經濟，通過科學合理的機制，把集體經濟與個體經濟結合起來抓，形成集體和個體相輔相成、合作共贏的良好局面。

（2）發揮好集體經濟的優勢，帶動農戶集群發展。目前，有不少農民領辦農民專業合作社、家庭農場已初見成效，村級組織可以在群眾自發組織的基礎之上，進一步進行引導和發動，使更多的農戶參與到這些合作組織中，不斷擴大這些經濟組織的規模和實力。同時，可以為這些組織提供網絡銷售、信息技術、加工儲藏、新品種引進等多種服務，可以適當收取服務費用，增加集體經濟的收入，提高集體的凝聚力和向心力。

（3）積極參與旅游資源開發，使集體經濟有為有位。旅游資源開發在農村是一個新興產業，集體經濟發揮的空間較大，因此，應根據旅游資源的不同類型和分布情況，以農家樂、土特產銷售、休閑農莊、鄉村體驗等多種形式參與到旅游資源開發當中，既使當地旅游方面的潛在優勢發揮出來，又增加村級組織集體收入。

3.3 強化監管，科學經營

一是加快村級集體資產管理制度的配套改革。在農村集體“三資”代理服務中心和網絡化監管工作的基礎上，進一步完善相關的配套措施，逐步建立和完善產權登記、經營管理、民主管理、資產報告、資產有償使用、資產保值增值等項考核制度，堵塞集體資產管理上的漏洞，彌補集體經濟體制上的不足；二是完善集體資產經營管理制度。造成集體資產流失的主要根源就是制度的不完善，因此除了出臺一些村級財務規范化管理基礎性制度外，還要制訂預算、招投標、財務審批等操作性、實用性強的制度，從制度層面上堵塞漏洞，有章可循；三是規范集體資產、資源承包經營行為。對村級集體資產或資源的范圍、承包期限、承包程序要作明確的規定，對于集體動產、不動產、“四荒”資源及其他資源、資產要分類進行評估、核算、發包，招投標要公開公正，全程置于村民代表的監督之下，合同采用國家規定的統一范本，由專業法律等部門人員審核把關；四是在集體資產管理中引入現代企業管理制度。建立與股份合作制產權管理相適應的法人主體，解決農村集體產權虛置問題。積極推動農戶土地經營權有序流轉，探索創新專業大戶、農場、合作社以及龍頭企業等合股經營方式，完善議事、財務、股權、監督、公開等制度，建立健全農村集體資產經營運行安全高效的體制機制。

3.4 完善法規，規范行為

農村集體經濟法制層面的問題已成為農村集體經濟發展的“絆腳石”，如不盡快解決，農村集體經濟很難走出困境。一是對農村集體經濟組織的主體地位進行界定。在《憲法》、《民法通則》等法律明確農村集體經濟組織身份的基礎上，從經濟的層面對農村集體經濟組織主體地位進行明確界定，將其市場主體的法人地位固定下來，使其合理合法地參與到經濟活動中；二是強化集體經濟組織職能作用。在農村集體經濟組織主體地位確定下來后，將農村集體經濟組織的職能從村委會村民自治組織剝離出來，賦予其獨立的企業法人地位，擔負起應盡的職責；三是完善農村集體經濟組織運行機制。充分借鑒農民專業合作社的實踐經驗，建立起決策機構、經營管理機構以及監督機構的完整組織結構，制定一套完整的章程和管理制度，從而使農村集體經濟組織的行為始終在制度監管下良性發展。

3.5 加大力度，各個突破

（1）各級黨委、政府制訂出臺促進農村集體經濟發展的相關政策，為農村集體經濟發展創造良好的政策環境。深入農村集體經濟薄弱村進行調查研究，然后拿出具體的措施和辦法，盡快扭轉農村集體經濟薄弱村的不利局面。

（2）農業、發改、財政、土地、稅收、金融等部門通力協作，形成扶持農村集體經濟的合力。對村級集體在有機農業、特色農業、休閑觀光農業等方面的發展項目，優先予以立項和扶持;對村級集體經濟發展項目，相關部門要給予便利，并按規定給予稅費減免等優惠舉措。

（3）積極探索農村集體產權抵押融資辦法，以集體資產股權證書作抵押貸款。為防范風險，由政府設立農村集體產權抵押貸款風險補償基金，加大對村級集體經濟發展項目的小額貸款貼息力度，在利率上給予一定的優惠。

1004-7026（2016）13-0049-03

C912.82

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.13.034