構建縣域金融支持精準扶貧工作長效機制研究

文良旭

摘 要：實施精準扶貧，緩解貧困是實現共同富裕的內在要求，也是實現全面小康和現代化建設的一場攻堅戰。本文通過對合水縣金融支持精準扶貧做法、取得的成效及存在問題進行調查分析，提出了對策性建議，力爭在金融支持精準扶貧工作長效機制建設上取得突破。

關鍵詞：金融；精準扶貧；工作機制；工作建議

合水縣位于甘肅省東部，是國務院確定的六盤山片區扶貧攻堅貧困縣。面積2987.4平方公里，其中耕地80萬畝。轄12個鄉鎮80個行政村，總人口17.06萬人，其中農業人口 14.92萬，占總人口的87.5%，是一個農業大縣。2015年初，全縣貧困人口3.1萬人，占全縣人口的19.62%，貧困發生率12.83%，脫貧奔小康的任務艱巨。甘肅省“1+17”精準扶貧工作方案出臺后，在縣委縣政府的領導下，全縣金融部門認真貫徹全省精準扶貧精準脫貧工作會議精神，積極創新精準扶貧模式，加快推進金融精準扶貧工作深入開展。目前，隨著國家信貸政策的調整，金融支持精準扶貧工作已經成為全縣金融工作的重點，特別是對金融支持精準扶貧工作的方式方法也提出了更高的要求。截至2016年6月底，合水縣共建立農戶資信檔案3.17萬份，占總農戶的95.4%，評定信用農戶2.98萬戶，占總農戶的92.4%，信用貸款授信額度達11.9億元，戶均4萬元；其中，對14個精準扶貧村的2822戶農戶進行了評級授信，共評級授信農戶2600戶，授信總額1.34億元，評級授信農戶占比92.1%。。金融機構結合精準扶貧行動，不斷創新和完善信貸支持“三農”的方式方法，既加大了農村貸款的投放力度，又降低了貸款風險，達到了雙贏目的。

一、主要做法

（一）建立協調機制，凝聚金融扶貧工作合力。為加強組織領導，縣人行提請縣政府成立了合水縣金融扶貧工作領導小組，在縣人行設立領導小組辦公室，建立了政府主導，人行牽頭，各金融機構參與的工作機制，形成“齊抓共管，多方聯動”的工作格局，凝聚了金融扶貧工作的強大合力。兩年來，縣人行組織各金融機構召開金融精準扶貧工作協調會議6次，聽取工作匯報和意見建議，制定了《金融扶貧攻堅行動實施方案》和《金融支持精準扶貧工作實施方案》，督促金融機構履行《新型農村經營主體主辦行工作制度》和“降、讓、貼”政策，使各項金融扶貧政策在縣域得到貫徹落實。同時，各金融機構把各自的雙聯村作為精準扶貧示范村，落實金融精準扶貧主辦行制度，落實“降、讓、貼”優惠政策和“一對三”的金融支持精準扶貧模式，確定“整村推進”方式為今后金融精準扶貧的重點工作，努力將其建成全市金融扶貧示范點。

（二）靈活運用政策，引導金融機構加大信貸投入。一是縣人行向上爭取支農再貸款額度，支持農村信用社和村鎮銀行擴大“三農”信貸投放。表現在“降”息方面，按照地方法人金融機構申請，縣人行積極申請增加再貸款限額累計4.3億元，將支農再貸款利率下調1個百分點，要求他們給農民適當讓利，在支農再貸款利率上最多加3-4個百分點，執行優惠利率，促使這項惠農政策惠及廣大農戶。二是各金融機構積極爭取降低貸款準入門檻，以優惠利率和較長的貸款期限加大對農村基礎設施建設、農業綜合發展等項目的支持。表現在“讓”利方面，郵儲銀行2015年累計發放扶貧貸款2258萬元，全部采取了讓利模式，對蘋果貸款在原定利率的基礎上讓利1.5%，對草食畜牧業貸款在原定利率的基礎上讓利4.5%，對政府引導的政策性扶貧貸款，采取在原定利率的基礎上讓利6%，最大程度上解決農戶貸款貴，負擔重的問題，切實提高扶貧工作成效。三是建立精準扶貧貸款風險補償基金。從2015年起，按照精準扶貧貸款額的3%，由政府和金融機構按7︰3的比例建立精準扶貧貸款風險補償基金并逐年補充，對精準扶貧小額信用貸款、貧困戶危房改造貸款、易地搬遷貸款、電商扶貧貸款、貧困家庭學生生源地信用助學貸款的損失給予補償。表現在“貼”息方面，2015年以來，合水縣財政在雙聯惠農、婦女創業、草食畜牧業、設施蔬菜等貸款項目上都給予“貼”息，貼息金額累計達4600萬元。四是開展了涉農信貸政策導向效果評估，落實了主辦行制度。縣人行將信貸支持“三農”和小微企業的指標納入年度金融機構信貸政策效果評估，促使金融機構加大對“三農”和小微企業的信貸投入。組織召開了金融精準扶貧主辦行制度聯席會議，簽定責任書，督促引導轄內涉農銀行業金融機構確定8家企業、農民專業合作社簽訂了《合作備忘錄》，達成了新型農業經營主體主辦行合作協議，為其提供全方位金融服務。

（三）推進產品創新，豐富金融信貸扶貧模式。2015年以來，合水縣各銀行業金融機構在人民銀行的帶領下，以信貸扶貧為主要抓手，積極推動金融扶貧工作。在做好拳頭組合產品“雙聯惠農”和“牛羊蔬菜”貼息貸款、農戶小額信用貸款等傳統信貸產品的基礎上，進行大膽嘗試創新，探索出了縣郵儲銀行的“龍頭企業+農戶”貸款模式；縣農行的林權、土地、聯戶擔保等擔保貸款方式；農村信用社的農村土地承包經營權、宅基地使用權、大型農用生產設備、水域灘涂使用權、林權、種植權等抵押貸款模式。截至2016年6月底，縣郵儲銀行累計發放扶貧貼息貸款2685萬元，支持具有帶動效應的果庫等農產品項目2個，帶動貧困農戶300余人，戶均增收5000元?？h農行累計發放雙聯惠農貸款1.12億元，尤其是在全縣支持的30多戶規模養殖戶業務發展初具規模，收益比較可觀。村鎮銀行累計發放精準扶貧專項貸款1.2億元，有效支持了500多戶建檔立卡貧困戶異地扶貧搬遷、危房改造、子女上學等。

（四）以雙聯村為幫扶重點，積極開展金融精準扶貧。2015年以來，合水縣金融機構以各自幫扶的雙聯村為扶貧重點，多次進村入戶開展實地調研、捐款捐物、制定幫扶計劃等幫扶活動。縣工行通過開展“走訪談心、訪貧問計”活動，發放惠民政策宣傳手冊400份，干群聯系卡80張，征集結構調整、產業發展、基礎建設、社會事業等10個方面的意見建議80多條，制定了《孫家寨溝村總體發展規劃》，確定三年內重點推進主導產業、基礎設施、村莊規劃、公共事業、基層組織和精神文明六大建設板塊?？h農行根據幫扶村實際情況，制定了聯村聯戶計劃，撰寫了《雙柳樹村扶貧開發奔小康發展規劃》。農村信用社依托農戶小額信用貸款為幫扶村發放雙聯戶扶貧貸款47戶356.2萬元。村鎮銀行組織人員入戶15次，通過了解民情，建立雙聯戶信息摸底檔案，為幫扶村發放農業生產知識書籍50余本，開展了4次金融政策宣講，普及人數300余人，開展農業技術培訓3次，受益160人次。甘肅銀行積極開展“送溫暖獻愛心”活動，在幫扶村成立了甘肅銀行首家便民金融服務點。

（五）加強金融服務基礎投入，普惠金融體系不斷完善。按照“網點設置層級化、服務功能多樣化、金融管理規范化”的要求，縣人行引導金融機構加大農村金融惠農服務“三化”建設力度，提升銀行卡助農取款點存取款及農民工銀行卡特色服務水平，滿足農民各類支農補貼發放、小額取現、轉賬等基本服務需求，確保各項惠農服務功能實現。截至2016年6月底，全縣共有各類金融機構10家，營業網點47個，其中銀行業金融機構6家、保險公司4家，已形成銀行、保險門類齊全，機構遍布城鄉，分工布局合理，調控監管到位的格局。一是金融便民服務工作深入開展。合水縣探索建立了集“助農取款服務點+便民金融服務點+反假貨幣工作點”三位一體的農村便民金融綜合服務站點，全面形成對農村、社區的全覆蓋。截至2016年6月底，全縣建成反假工作站18個，小面額現金兌換窗口32個，助農取款服務點232個?？h農行在全縣布放“四融”平臺71個、自助設備222臺，設立惠農金融服務點133個，完成了全縣3.1萬戶新型農村醫療參合農民的信息采集、預約看病和農合報銷工作，發放卡片3.2萬張，覆蓋率達到99.7%，是全市唯一達到鄉、村、組全覆蓋的縣域。農村信用社開通了手機銀行、網上銀行，飛天公務卡和飛天IC卡，布放POS機108臺、ATM機20臺；安裝三農自助服務終端27臺、惠民服務終端13臺，基本實現了普惠金融的目標要求。二是積極發展縣域農業保險。各保險公司結合合水縣特色農業產業發展情況，積極推行農戶小額貸款保證保險，推廣貸款貧困戶人身意外傷害保險及適合貧困地區和貧困農戶的保險產品，合理確定理賠標準、提高理賠效率。擴大玉米、小麥、馬鈴薯、能繁母豬、奶牛、森林等國家政策性農業保險和肉牛、蘋果豐產園、日光溫室等政策性農業保險產品覆蓋面。積極爭取做好城鄉居民大病醫療保險受托承辦工作，發展各類醫療、疾病、失能收入損失等與基本醫療保險相銜接的商業健康保險業務，有效解決因病致貧、因病返貧問題。三是切實優化了農村信用環境?？h人行引導金融機構積極推進“信用戶”、“信用村”、“信用鄉鎮”創建，探索將貧困戶信息檔案建設、信用等級評定與推廣農戶小額信用貸款業務有機結合，實行差異化服務，對信用評級結果良好的農戶，實行“貸款有限、額度放寬、手續簡便、利率優惠”的信貸政策。

二、成效

（一）有效激發了貧困農戶的信貸需求，涉農貸款增長明顯。合水縣金融機構認真落實“三個不變”“六個精準”的要求，配合縣政府從信貸政策入手，提高信貸額度，基本滿足了農戶的生產生活信貸需求，特別是貧困戶的信貸需求。自2015年來，累計發放精準扶貧貸款1.21億元，扶貧貸款余額1.4億元，支持16個貧困村實施基礎設施建設項目69項。截至2016年6月底，全縣涉農金融機構共投放精準扶貧小額貼息貸款2354萬元，支持1530戶建檔立卡貧困戶發展產業，實現了增收增效及脫貧目標，解決了部分貧困戶生產生活困難。截至2016年6月底，全縣涉農貸款余額23.8億元，同比增長5.05%，涉農貸款占各項貸款的74.7%。

（二）貧困戶收入增長，生活質量改善，致富信心增強。貸款方式創新后，最大限度地發揮了信貸資金的幫扶作用，增加了農戶的收入，如合水縣宏福種植專業合作社在雙聯惠農貸款支持下，大力發展蘋果栽植產業，雇傭20余名農戶從事種植工作，帶領當地農戶脫貧致富。在農村信用社的信貸支持下，何家畔鎮盤馬村戶戶有果園，果農戶均年收入達到6萬元，幾乎家家蓋了新樓房，買了小汽車。2015年以來，全縣銀行業金融機構以精準扶貧行動為契機，相繼增加了信貸投放力度，讓貧困戶切實感受到這次行動是金融系統干部真聯真幫，是手拉手的幫扶解困、心貼心的承諾服務，是支農、幫農、助農、惠農行動，堅定脫貧致富奔小康信心。

（三）帶動了地方特色產業發展，現代農業發展有效推進。通過金融支持種養殖大戶、專業合作社、農業產業化龍頭企業等經營主體，帶動了地方特色產業發展，推動了現代農業發展，如以固城鄉董家寺村為中心的千畝大棚蔬菜基地，以西華池鎮楊溝姥為中心的千畝高原夏菜基地，產業不斷壯大，全縣高原夏菜種植面積達1700畝，居全市第一，年產值4000萬元。蘋果產業是合水縣的支柱產業，以何家畔鎮、板橋鎮為代表的萬畝蘋果基地為全縣精準脫貧起到了良好的示范作用，通過加大金融扶持力度，目前全縣蘋果種植面積80萬畝，年產鮮果4萬噸，現有7家蘋果系列加工儲運企業，年產值6.5億元。黨參、黃芪、當歸等中藥材種植基地面積穩步增長，達2000畝，產值達3000萬元。

（四）農村信用環境和支付環境明顯改善。合水縣通過加快農村信用體系建設，改善農村信用環境，大力推進誠信宣傳和教育，積極推進信用戶、信用村、信用鄉鎮建設，營造農村地區“重視金融、學習金融、運用金融、發展金融”的氛圍，使得貧困地區農戶都能享受到普惠金融服務。截至 2016 年 6月底，共評定信用村26個，占行政村總數的32%，評定信用農戶7200戶，占農戶總數的 28.4%?？h農行、農村信用社和縣郵儲銀行等涉農金融機構共發行“惠農卡”、“?？ā薄ⅰ熬G卡”合計18.6 萬張，交易 25.3 萬筆，交易金額 5.3 億元。農村支付環境明顯改善，支付結算水平提高，金融生態環境不斷優化。

三、問題

（一）經濟基礎薄弱，有效率的扶貧信貸需求不足。合水縣自然條件不均衡、經濟基礎薄弱、產業結構單一，尤其是地處偏遠山區的貧困鄉村自我發展能力十分有限，缺乏可發展的產業和項目，有效率的扶貧信貸需求嚴重不足。多數涉農企業和貧困村專業合作組織資金實力較弱，經營效益受自然災害影響大，風險系數較高，在資產規模、信用評級、授權授信、抵押擔保等方面達不到銀行業金融機構的信貸條件，導致出現“貸款兩難”現象。

（二）財政扶貧與金融扶貧不協調，難以形成合力。一是扶貧部門與金融部門缺乏有效的溝通、協調機制，許多扶貧產業項目無法獲得銀行的信貸支持。金融機構出于收益和風險等因素考慮，不愿涉足扶貧領域。在金融扶貧方面的財稅優惠政策措施少，配套政策落實不到位，難以有效調動金融機構的積極性。二是財政資金投入有限，扶貧貸款發放可持續性差。融資性擔保業務具有“花小錢、辦大事”的明顯效應，在雙聯惠農貸款上發揮了獨特的作用，但由于合水縣雙聯貸款量大面廣，致使融資性擔保業務出現“僧多粥少”的局面，加上地方財力有限，一些項目縣級配套資金難以落實，地方自籌難度大，扶貧開發投入主體只能依靠中央、省扶貧項目支持，金融扶貧貸款所需的擔保資金與實際差距較大。三是政策性扶貧資金條塊分割，金融介入困難。政策性扶貧貸款主要由政府相關部門專題調查主導和辦理，市場化程度不高?，F有扶貧開發和財政扶貧資金管理模式沒有形成對金融信貸資金投向貧困群體、貧困地區的引導，如水利、交通、扶貧、農業綜合開發等各涉農部門的資金都是定點、定項目下撥扶貧資金，一般不允許資金轉移地點、更換項目，導致資金的條塊分割和分散使用，資金整合難度大，造成專項扶貧資金不夠用，信貸資金富裕不敢投的局面。

（三）金融扶貧創新不夠，金融機構可操作性不強。一是國有商業銀行金融扶貧抓手不足。國有商業銀行貸款審批條件多、內部追責力度大、信貸創新產品不夠，他們在農村貧困鄉鎮很少設立基層網點，對貧困地區的金融扶貧服務能力下降，只有農業銀行的信貸創新產品“雙聯惠農貸款”用于金融扶貧，其它國有商業銀行在農村金融扶貧工作中出現了無處下手的尷尬局面。二是農村信用社在信貸產品和服務創新方面權限不足。農村信用社作為縣域金融扶貧工作的主要承擔者，目前已有的幾款扶貧貼息貸款均是由省聯社與相關部門協商制定，加上資本金不足、抗風險能力低、不良貸款多，難以獨立承擔支農重任，其金融扶貧產品和服務的創新不足將影響開展金融扶貧工作的操作性和有效性。三是現有金融機構定位與扶貧資金需求差距較大。目前，國有商業銀行主要市場定位為企業與城鎮，農村合作金融機構服務對象為“三農”，涉及扶貧開發領域的信貸資源比較稀缺，金融機構面臨著經營的贏利性和安全性考量與扶貧項目資金周期長和風險高的矛盾較突出的局面。

（四）缺乏完善的信用擔保機制和保險機制。目前，合水縣缺乏有效信用風險分擔機制，農村經濟組織和農戶很難獲得第三方的信用支持，銀行業金融機構存在“慎貸”、“惜貸”現象。農業保險處于需求與供給不平衡狀態，農民和農業組織對保險的需求日益增長，但是“高費率”使農業保險的實際參與率長期處于低水平，限制了農村保險市場的發展。一是扶貧信貸風險保障機制缺失。合水縣經濟市場化程度普遍不高，融資體系建設相對滯后，農村土地承包經營權、林權、宅基地使用權等主要產權要素市場缺失，農戶普遍缺乏有效抵質押物。二是金融扶貧的保障機制不完善。合水縣財政比較困難，無法依靠自身財力建立較完善的扶貧貸款擔保體系和風險分擔補償機制。加上部分農戶和涉農企業信用意識淡薄，逃廢銀行債務的情況時有發生，金融債權維護難度大，一定程度上影響了金融機構介入扶貧開發的積極性。三是農業保險發展滯后。合水縣是農業大縣，并且自然災害頻發，因災返貧人口比重較大，導致轄內商業性保險機構大多不愿涉足農業保險市場，農業保險服務供給嚴重不足，保險防返貧的作用尚未發揮，一定程度上制約了信貸扶貧資金的投入。

四、建議

（一）加強各方協同推進，形成精準扶貧合力。一是地方政府在扶貧攻堅中應發揮主導作用，制訂發展規劃，明確支持的重點區域、重點產業、重點群體，通過組織和引導農民發展生產精準脫貧。要以支持農戶和農業產業化作為金融扶貧創新的切入點，重點加大對管理規范、操作合規的家庭農場、專業大戶、農民合作社、產業化龍頭企業和農村殘疾人扶貧基礎等經營組織的支持力度，不斷支持貧困戶脫貧增收。二是金融機構應結合地方經濟發展戰略和扶貧規劃，充當精準扶貧的排頭兵，通過創新經營管理模式、產品服務和操作流程，擴大服務覆蓋面，培育新的客戶群體，將自身經營網絡打造成支持精準扶貧的有力“支點”，促進城市金融資源要素加快流向農村，滿足貧困地區各類主體差異化、多樣化的金融需求。三是金融機構要重點扶持發展一批覆蓋面廣、帶動能力強、具有地方特色的農副產品加工、營銷企業，用“圍繞龍頭，突出特色，依托市場、連片開發”的思路搞好基地建設，積極推行以“公司+基地+農戶”為主要形式的產業化經營模式，促使貧困戶從產業化經營中受益。

（二）有效發揮金融扶貧政策，形成金融支持合力。一是地方政府要運用好財政政策、稅收政策、土地政策、生態補償政策、科技扶持等政策，支持農業產業化龍頭企業和農民專業合作社發展，推進農業產業化經營。為了形成金融支持合力，促進各類金融機構增加信貸投放，建議整合現有的中央財政貼息的扶貧貼息貸款和婦女小額擔保貸款等政策，針對貧困群體集中用于扶貧開發。同時，可考慮在一定范圍進行試點，將各類扶貧資金整合切塊下達貧困縣區，由貧困縣區政府根據實際情況決定資金用途，重點用于建立擔?；鸷唾N息，提高扶貧資金的使用效率。二是縣人行要加強和完善再貸款的監督考核，繼續加大對農村信用社和村鎮銀行的支農再貸款支持力度，要求涉農金融機構將一定比例的支農再貸款用于貧困區，并給予較大的利率優惠。同時，要合理運用信貸政策導向評估考核結果，建立金融扶貧主辦行制度，引導金融機構加大支農力度。三是商業銀行在堅持商業可持續原則的基礎上，著力解決欠發達地區金融網點單體核算效益無法覆蓋成本的商業利益訴求與當地金融服務需求之間的矛盾。加大對貧困家庭學生生源地助學貸款、雙聯惠農貸款、婦女創業貸款、小額信用貸款、草食畜牧業貸款和設施蔬菜貸款等貸款的信貸投放力度。

（三）創新金融扶貧產品，提高金融服務水平。一是金融機構要積極發放面向貧困地區農戶的小額信用貸款和農戶聯保貸款，根據實際需要適當擴大貸款額度、延長貸款期限。進一步推進金融產品創新，推廣“訂單+金融”試點，探索“龍頭企業+基地+貧困農戶”、“企業+家庭農場”、“家庭農場+農民專業合作社”等產業扶貧融資模式。二是拓寬農村貸款抵押物受理范圍。鼓勵發展林權抵押貸款、應收賬款質押貸款，探索農村土地使用權和經營承包權抵押融資業務。大力發展大型農機具抵押、林權抵押、倉單和應收賬款質押等信貸業務，增加扶貧信貸投入。三是建立靈活的信貸管理機制。引導金融機構完善信貸管理制度，創新信貸管理模式，以風險可控為前提放寬信貸準入門檻，放寬農戶貸款的擔保要求等。適當下放經營權限，充分賦予欠發達地區信貸管理的自主性和靈活性，提高涉農金融機構信貸投放的積極性。

（四）改善金融扶貧基礎條件，加快農村信用環境建設。一要建立工商、稅務、公安、法院、金融等相關部門分工負責、齊抓共管的工作體系，從機制、體制和制度上為改善金融生態環境和社會信用環境提供保障。金融機構要聯合當地政府繼續深入開展“信用戶”、“信用村”、“信用鄉鎮”的創建活動，不斷提高貧困地區各類經濟主體的信用意識，多渠道整合社會信用信息，營造良好農村信用環境。二要穩步推進農民合作社、農村企業等經濟主體電子信用檔案建設。完善信用評價與共享機制，實現信用體系建設助推“雙聯”惠農貸款、農戶小額信用貸款、產業扶貧貼息貸款等扶貧貸款的發放，不斷改善金融扶貧的基礎環境，為金融機構積極主動地參與金融扶貧工作創造條件。三要建立農村小額保險與農村信貸的聯動機制。加快推動委托有資質的商業保險機構參與新農合經辦服務工作，擴大商業保險機構經辦新農合的規模，發展各類醫療、疾病、失能收入損失等與基本醫療保險相銜接的商業健康保險業務，有效解決因病致貧、因病返貧問題。要擴大農業保險的品種和種類，爭取實現特色農業產業保險全覆蓋。加強貧困地區“三農”保險機構和網點建設，推進保險與氣象、水利、畜牧等部門合作，運用現代技術手段，提升農業防災防損水平，降低固有的農業風險預期，為金融支持扶貧開發提供風險保障。

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The Study on Constructing the Long-term Mechanism of County-level Financial

Support for the Targeted Poverty Alleviation

——A Case of Heshui County in Gansu Province

WEN Liangxu

（Heshui County Sub-branch PBC，Gansu Heshui 745400）

Abstract：Taking targeted measures to help people lift themselves out of poverty is the inherent requirement to realize common prosperity， and is also a battle to realize the comprehensive well-off and modernization. The paper investigates and analyzes the practices， effects and existing problems of Heshui county financial support for targeted poverty alleviation， and puts forward countermeasure suggestion striving make a breakthrough on the construction of the working mechanism of targeted poverty alleviation.

Keywords： finance； targeted poverty alleviation； working mechanism； working proposal

責任編輯、校對：王紅莉