基于中共“八項規定”的糾風機制與腐敗治理機制創新探究

李斌雄，蘭潔

（1.武漢大學黨內法規研究中心和廉政研究中心，湖北武漢430072；2.武漢大學馬克思主義學院，湖北武漢430072）

基于中共“八項規定”的糾風機制與腐敗治理機制創新探究

李斌雄1,2，蘭潔2

（1.武漢大學黨內法規研究中心和廉政研究中心，湖北武漢430072；2.武漢大學馬克思主義學院，湖北武漢430072）

實踐表明，執政黨內外的不良風氣是一個國家腐敗現象滋生蔓延的溫床。自2012年12月中共中央政治局制定并模范踐行“八項規定”3年多以來，“八項規定”在事實上改變了當代中國的黨風、政風和民風，贏得海內外輿論和人民群眾的廣泛好評[1]。中共中央政治局模范踐行“八項規定”為何能夠在黨內乃至全社會產生強大的示范效應，為何能夠改變當代中國的政治生態？這些看似簡單的問題卻蘊含著深刻的理論邏輯和歷史依據，既體現了中國共產黨這樣的老黨、大黨從嚴治黨的特點和規律，又吸取了世界其他執政黨治理不正之風和腐敗現象的經驗教訓，體現了政黨政治的一般規律。當前學界對于中共“八項規定”的研究主要限于踐行的措施和具體經驗的研究以及其政治效應、經濟效應、社會效應的研究。學界研究了其可行性和有效性，卻很少探究其必然性和規律性。應該看到，黨的十八大以來，治理不正之風和反腐敗以及凈化政治生態的“中國經驗”的價值不可低估。因此，當前持續踐行“八項規定”精神，仍然需要深入挖掘黨的十八大以來貫徹落實“八項規定”精神的豐富實踐經驗，從學理層次深入探究其背后的理論邏輯，探究在黨內外凈化和重構政治生態的規律性，并針對“四風”問題和腐敗現象的變異特征創新腐敗治理機制，推動黨風廉政建設和反腐敗斗爭持久地走向深入，落實全面從嚴治黨、嚴肅黨內政治生活和加強黨內監督的戰略部署。

一、中共以“八項規定”為切入口頂層設計糾風機制與腐敗治理機制的理論邏輯

中共中央“八項規定”及其相關措施（包括群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育以及相關制度規定的貫徹落實）既遵循了現代文明國家政黨政治運行的一般規律，也是治理腐敗一般規律的體現，實現了糾風機制和反腐敗機制的理論創新。機制原本是指機器的構造和動作原理。腐敗治理機制則是指在社會領域治理腐敗現象的各種要素之間的相互關系及其運作原理，它包括預防腐敗機制和懲治腐敗機制兩個方面及其相互關系。

（一）以“八項規定”為切入口治理不正之風和腐敗現象是對現代文明國家中政黨政治一般規律的遵循

從性質上看，中共“八項規定”屬于執政黨用以規范領袖集團工作和生活行為的黨內法規。列寧曾經就現代文明國家的政黨政治現象指出：“群眾是劃分為階級的，階級通常是由政黨來領導的；政黨通常是由最有威信、最有影響、最有經驗、被選出來擔任最重要職務而稱為領袖的人們所組成的比較穩定的集團來主持的?！盵2]這就闡述了領袖集團、政黨、階級和群眾之間相互關系的原理，揭示了現代文明國家政黨政治的一般規律。黨是階級的先進覺悟階層，是階級的先鋒隊，而革命領袖集團在政黨組織體系中發揮著領導和示范作用。在馬克思主義政黨的組織體系中，領袖集團的作風狀況具有決定性的影響力。正如鄧小平同志所說的：“黨是整個社會的表率，黨的各級領導同志又是全黨的表率。”[3]有的學者認為：“八項規定”頂層示范是一種魅力型領導方式的開始，可以為新一屆黨和政府贏得合法性[4]。從國際共產主義運動的歷史來看，馬克思主義執政黨的影響力主要依靠真理力量和人格力量。習近平同志指出：“我們黨作為馬克思主義執政黨，不但要有強大的真理力量，而且要有強大的人格力量；真理力量集中體現為我們黨的正確理論，人格力量集中體現為我們黨的優良作風”[5]。因此，習近平同志針對中共黨內存在的作風問題要求：“全黨看著中央政治局，要求全黨做到的，中央政治局首先要做到?！盵5]從黨內外查處的大量腐敗案例表明，黨員干部腐敗行為的發生普遍遵循由量變到質變的規律。習近平同志指出：“‘千里之堤，潰于蟻穴’。一個人腐敗墮落，往往是從貪占‘小便宜’開始的。分析近年來查處的典型腐敗案件，都有一個量變到質變、小節到大錯的過程?！盵5]正是基于現代文明國家中政黨政治的一般原理和馬克思主義政黨自身建設和實施領導的原理以及腐敗行為發生的規律，新一屆中共中央政治局把模范踐行“八項規定”作為加強黨的作風建設和防治腐敗現象的切入口。習近平同志指出：“改進工作作風的任務非常繁重，中央八項規定是一個切入口和動員令。中央八項規定既不是最高標準，更不是最終目的，只是我們改進作風的第一步，是我們作為共產黨人應該做到的基本要求。”[5]這就表明了新一屆中共中央領導集體治理不正之風和腐敗現象的頂層設計思路。

（二）“八項規定”的出臺與實施契合國際治理腐敗的一般規律

“八項規定”及相關措施的制定與實施有著兩個十分顯著的特點：一是其行為規范要求簡明具體、著眼于“小”，運用抓常、抓細、抓長的糾風機制；二是其貫徹落實采取“自上而下”的示范傳導機制開展糾風工作。

首先，著眼小處、以具體事項為突破口，運用抓常、抓細、抓長的糾風機制契合當前國際治理腐敗的方式?！鞍隧椧幎ā奔跋嚓P措施實際上是黨的各級組織和全體黨員在工作、生活中必須遵守的行為準則，屬于中國共產黨的政治領導工作紀律和生活規矩，屬于政黨政治學的政治規范和道德規范范疇。通過3年多地不斷貫徹落實，逐漸探索將其固化為基本的領導工作制度和生活制度，從而作為中國共產黨展開黨風廉政建設和反腐敗斗爭的一種長效化機制。究其原因，“八項規定”及其相關措施最大的特點就是規范領導工作行為的要求簡潔而具體，著眼小處，以小見大?？疾旆治鰢H中廉潔度較高的國家治理腐敗的體制機制，最為明顯的共性是這些國家都有十分完備的公務員行為規范，防治腐敗的方式與配套規定都呈現出明顯的細致性與具體性。始終處于腐敗治理效果明顯的“第一集團”的北歐，其反腐敗機制的細致性、具體性主要表現在規范公務員行為的完善規范和制度翔實上。例如瑞典，對政府行政和公務員行為都做出了明確規定，政府和公務員該做什么、不該做什么，能做什么、不能做什么，都有明確、具體、嚴格的規定[6]。西歐國家中，廉潔程度較高的德國有針對公務員行為方式的行政條例，對公務員行為出現的腐敗信號設立具體化的指標，并詳細列舉了指標所包含的細致入微的具體事項。美洲各國最有代表性的公務員行為規范是基于美國政府頒布的“政府道德準則”和《政府道德法》。“政府道德準則”七項規定構成了美國現代公共道德管理的基本要素[7]。與“八項規定”類似的是，它作為一種政令，也是以非常具體的小事為切入口對公務員的行為進行約束?！墩赖路ā穭t是它的“升級版”，通過法律的形式將這一政令固化，使其適用的范圍更廣，對越界行為的懲處更嚴苛。以上種種，足以說明當前世界上廉潔程度評估較高的國家，防治腐敗的制度機制呈現出具體化和細化的一般趨勢，而“八項規定”是既符合世界一些國家規范公務員行為具體細化的一般趨勢，又符合當代中國實際的腐敗治理機制。

其次，運用“自上而下”示范傳導機制開展腐敗治理是執政黨主導型治理腐敗規律的體現。依據反腐敗主導機構的歸屬來劃分，全球各國的反腐敗體制可以分為議會主導型反腐敗體制、行政主導型反腐敗體制和執政黨主導型反腐敗體制[8]。中國屬于執政黨主導型的反腐敗體制，也就是說中國共產黨處于反腐敗體制的主導地位。通常類似中國這種執政黨主導型的反腐敗體制集中體現在社會主義國家，例如越南、古巴等。而一些兩黨制或者多黨制的資本主義國家若長時間處于“一黨獨大”的局面時，也會推行這種反腐敗體制，這類國家尤以新加坡表現最為突出。

觀察透明國際的全球清廉指數排行發現，新加坡連續數年清廉分值均高于亞洲其他國家。究其經驗，領導人以及領導層以身作則和身先垂范效應仍然是現階段新加坡推動反腐敗工作中的重要因素。自人民行動黨執政以來，李光耀在領導所有黨員打擊腐敗的行動中，以整頓高層領導的貪腐行為為抓手，實行“反貪沒有例外”“不容漏網”的立法執法從嚴政策，以達到“上梁正才能下梁不歪”的肅貪效果。同時，李光耀廉潔自律的政治作風和生活作風也起到了極好的表率作用，現任總理李顯龍也繼承了其父“清廉、奉公、為民”的政治素養。得益于此，整個社會自上而下形成了一種廉潔的社會風氣和社會環境。新加坡取得如此成就也與其“家長式”的集權統治密不可分。中國作為兼具集權型與制約型權力結構模式的國家，以自上而下改進工作作風的“八項規定”為切入口的治理腐敗機制顯然契合了國際腐敗治理模式的成功經驗。

如同中國共產黨提出迎戰所面臨的“四大考驗”和“四種危險”，提高黨的拒腐防變的能力；越南作為轉型中的社會主義國家，腐敗問題也被其當作面臨的“四大危機”之一①，甚至逐漸成為國難，治理腐敗成為其當前十分緊迫的政治任務。越南共產黨十一大報告中指出：“從中央到基層的每一位黨員，尤其是機關首長，都必須帶頭執行和直接參加到防止貪污、腐敗和浪費的工作中來?！盵9]其后，越南在全國掀起了大規模的整黨運動，首當其沖地從越共中央政治局開始逐級進行總結和自我檢討，發現問題并查處。群眾認為此次整黨“反映了黨的意志和群眾的心愿”“是一個歷史性的決議”[7]。越南作為社會主義制度下執政黨主導型反腐敗體制的一種類型，采取“自上而下”的黨的建設和腐敗治理機制，目前取得了一些成效。足以見得，中國共產黨出臺的“八項規定”體現了執政黨主導型治理腐敗的一般規律。

（三）“八項規定”的出臺與實施符合預防腐敗機制的理論邏輯

公職人員產生腐敗行為有三個必要條件：社會資源（包括公共權力）、腐敗動機、腐敗機會。對腐敗行為的治理主要包括兩大機制：預防機制與懲治機制。中國共產黨出臺的“八項規定”最主要的目的是為了改進黨的工作作風，其針對的公職人員主要是黨員干部。從“八項規定”的具體規范要求分析，它更像是一條“基準線”，將置身于權力職位上的黨員干部分成兩個部分：一部分黨員干部能夠嚴格遵守“八項規定”所要求的規范內容，從而進入腐敗治理的預防機制，減少腐敗行為的發生；另一部分黨員干部違背“八項規定”的行為規范要求，也就是違反了黨的紀律，從形式上說則會進入腐敗治理的懲治機制。然而，一個人發生了違紀行為并不能完全等同于腐敗行為的發生，這其中存在一個程度的遞增。因此，對于懲治機制也就分成以黨規黨紀來懲治違紀行為和以國家法律來懲治違反國家法律的行為（見圖1）。

圖1 “八項規定”與腐敗治理機制的關系

新一屆中共中央政治局提出的“八項規定”的規范要求，歸納起來即：改進調查研究、精簡會議活動、精簡文件簡報、規范出訪活動、改進警衛工作、改進新聞報道、嚴格文稿發表、厲行勤儉節約。具體分析可以發現其與預防腐敗行為產生的三個必要條件是相互聯系的。其一，“八項規定”的具體規范要求一定程度上能夠遏制腐敗動機。原本“八項規定”的出臺是為了遏制日趨嚴重的“四風”問題，其內容中“厲行勤儉節約，嚴格執行住房、車輛配備等有關工作和生活待遇的規定”就是為了反對當前面臨的享樂主義與奢侈之風，著眼于使黨員干部能夠克服“利己”的思想意圖，達到“廉潔清正”的目標宗旨。影響腐敗動機的因素主要有官德因素、腐敗成本因素和社會文化因素。而反對享樂主義與奢侈之風有利于黨員干部克服官德缺失，提高官德修養，從而達到遏制腐敗動機的效果。其二，“八項規定”的具體規范要求對腐敗機會有一定程度的縮減。而所謂腐敗機會，就是指連接腐敗行為的主觀因素與客觀因素，使得腐敗從潛在可能變為現實的機會與條件[10]。官僚行為理論認為，公共利益是否在事實上得到提供，主要取決于能否運用制度機制設計來達到這些社會制度的效率[11]。也就可以理解成當效率提高時，連接腐敗行為的客觀因素在一定程度上得到了限制，從而使得腐敗從潛在可能變為現實機會的可能性縮減，這就使公共利益能夠更好地得到提供，也就是腐敗發生的概率會更低。這樣說來，“八項規定”中的“精簡會議活動，切實改進會風，提高實效”“精簡文件簡報，改進文風，不發沒有實質內容的文件”等規定，是為了改造黨內存在的違背實事求是、求真務實思想路線的形式主義作風和官僚主義作風，使黨員干部在工作中真正能夠辦實事、解民憂、注重解決實際問題，提高效率，其體現的“為民”“務實”“高效”的精神能夠從一定程度上縮減腐敗機會。其三，“八項規定”的具體規范要求減少社會公共資源的浪費。腐敗行為的發生與公共權力、社會公共資源、現實利益之間的不合理配置息息相關。當公職人員所掌握的社會公共資源過多時，最直接的結果便是造成社會公共資源的浪費，而這些社會公共資源既可能表現為無形資產，也可能表現為有形資產，都可以轉化為現實經濟利益，從而導致腐敗現象。“八項規定”及其相關措施中對黨員干部能夠支配的社會公共資源作出諸多限定，如對會議活動、公務用車、公務接待、辦公用房、國內外差旅費等方面的規定和控制，都能體現出對公權力的約束，有效減少了社會公共資源的浪費，從而達到預防腐敗行為發生的目標。

二、以“八項規定”為切入口頂層設計糾風機制與腐敗治理機制的國情黨情依據

“八項規定”的出臺是在新一屆中共中央領導集體的領導下符合中國國情黨情發展歷史規律的智慧選擇。習近平同志指出：“面對世情、國情、黨情的深刻變化，精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險更加尖銳地擺在全黨面前，黨內脫離群眾的現象大量存在，一些問題還相當嚴重，集中表現在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風這‘四風’上?！盵12]而“八項規定”及其相關措施正是中共中央根據對當前國情黨情的科學判斷，通過堅決反對“四風”、改進黨的工作作風，達到密切聯系群眾之目的而出臺的，是當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭機制不斷推進過程中的關鍵切入點。

第一，制定和實施“八項規定”及其相關措施是從中國國情特別是從歷史傳統文化的特點出發，也就是從治理腐敗的社會歷史文化環境的特點出發的正確抉擇。習近平同志談道，“‘四風’問題積習甚深，可謂冰凍三尺非一日之寒”[4]。解決“四風”問題，對其歷史淵源的探究不可廢。同理，治理腐敗問題也應尋其根、溯其源。中共中央制定和實施“八項規定”及其相關措施也正是建立在對中國國情具體的、歷史的、判斷的基礎上，以能夠實現其貫徹落實機制的科學性、有效性。

首先，中國歷史深厚的官場傳統文化影響了當代中國的從政為官環境。新形勢下官場環境的變化最容易直接反映出當前政治生態的變化。一是因為官場環境聯系著黨內生態，主要表現為處于不同層級黨組織的黨員干部工作作風狀況并不相同；二是官場環境聯系著政府生態，主要表現為國家層面的權力運行方式是體現正向官場文化的“明規則”，還是體現負面官場文化的“潛規則”；三是官場環境聯系著社會生態，最直接的表現即為政商關系的“親清”程度。

官場文化，即社會環境中官員在發生政治行為的過程中，對政治現象的認知、情感、態度和行為方式，并通過互動傳遞后逐漸形成為約束、引導、規范官員從政傾向和從政行為的思想意識、價值評價及心理習俗[13]。中國歷史上深厚的官場傳統文化對當前國內的政治生態有著根深蒂固的影響，比較典型的有封建社會遺留下來的“官本位文化”“朋黨文化”“庸吏文化”等。官本位指的是以官為本，把做官看作人生目標和價值追求，并以官職大小、官階高低來衡量人們的社會地位和人生價值[14]?！肮俦疚晃幕笔枪俦疚凰枷胫鸩桨l展成為社會主流的思想和價值觀并經過時間沉淀而形成的一種消極文化，主要表現為對官員的敬畏和對權力的崇拜。其延續至今，則使當前為官環境易于產生官僚主義作風。在整個封建社會的官場中，“拉幫結派、朋黨叢生”的現象一直存在，屢禁不止。唐文宗曾無奈感慨“朋黨興，政事亂”，以此警示朋黨文化對于政治統治的危害。朋黨文化的盛行指向的是集團性的聚斂財富、權力擴張，對社會政治、經濟資源的壟斷和控制，必然導致腐敗叢生的結果。朋黨文化遺留、演變至今，主要表現為個別地區暴露出來的“圈子文化”。在封建社會官場文化糟粕中，庸吏文化可以稱得上貫穿始終。清朝大學士曹振鏞曾揭露其為官奧秘，“為官之訣竅，多磕頭少說話，可至官運亨通”?？蓮闹懈Q得中國歷史上長期存在的庸吏文化。這種文化奉行“中庸之道”“明哲保身”“槍打出頭鳥”等，看似危害不大，實則嚴重浪費社會公共資源，造成行政效率低下，發生腐敗。

其次，現階段社會腐敗亞文化盛行和價值觀的扭曲造成黨內外腐敗現象多發?！案瘮單幕币辉~是由社會學中“亞文化”概念衍生而來，指腐敗群體乃至整個社會對待腐敗現象所形成的一系列畸形、扭曲、反主流的認識和判斷[15]。習近平在中共第十八屆三中全會第一次會議上指出，當前的腐敗現象多發，是因為滋生腐敗的土壤存在。而腐敗亞文化作為一種與主流的廉潔文化相悖的價值判斷，無疑是滋生腐敗的土壤。它主要有如下幾種表現形式：根深蒂固的官僚思想、泛濫的人情觀念、畸形的圈子文化，個人主義、享樂主義盛行。如同處于主流地位的廉潔文化一樣，腐敗亞文化一樣歷史悠久，而當前根深蒂固的官僚思想的主要來源便是中國歷史上的“官本位”文化。在新時期主要表現為黨員干部特權思想嚴重，對待人民群眾時自覺“高人一等”，不利于黨的群眾路線的貫徹落實；等級觀念森嚴，對待下級頤指氣使，不利于黨員隊伍團結與黨組織建設；過分崇拜權力，對待上級阿諛奉承，不利于領導干部作風建設，總的來說，其最終指向即官僚主義。習近平談道：“我國是個人情社會，人們的社會聯系廣泛，上下級、親戚朋友、老戰友、老同事、老同學關系比較融洽，逢事喜歡講個熟門熟道，但如果人情介入了法律和權力領域，就會帶來問題，甚至帶來嚴重問題。”[12]人情觀念對從黨內到政府乃至整個社會的政治生態建設都有極為深刻的消極影響，身處人情觀念、人情文化環境內的黨員領導干部或普通黨員容易喪失獨立的政治人格和政治立場。當前很多行政效率低下、執紀執法不嚴、監督問責不徹底等問題與泛濫的人情觀念有很直接的關系，這些都是官僚主義和形式主義的體現?！叭ψ游幕钡臍v史來源是封建社會盛行的“朋黨文化”，又與人情文化有著密不可分的關系，事實上它是一種黨內關系的異化，不符合嚴肅的黨內政治生活和正常的組織關系。習近平同志在十八屆中央紀委三次全會上的講話中特別提出并警告黨員領導干部要遠離拉幫結派的“圈子文化”。“圈子文化”所奉行的錯誤理念對黨內關系規范性的破壞主要體現就是滋生宗派主義、山頭主義，產生各種形式的團伙幫派，甚或演化為地方保護主義、部門保護主義[16]。窩案、串案的多發和“塌方式腐敗”的出現就是受這種畸形的圈子文化影響的具體體現。改革開放以來，隨著與西方社會的交流越來越深入，一些西方的腐朽思想文化也隨之影響了個別黨員干部，個人主義與享樂主義的“歪風”來勢很猛。中國歷史上的“庸吏文化”就是以個人主義為誘因，新形勢下與之類似的“為官不為”現象就是個人主義、利己主義與功利主義等的集中體現。享樂主義使黨員干部理想信念動搖、價值觀念扭曲，貪圖安逸不思進取，損害黨和國家形象，更有甚者，通過以權謀私來滿足自己腐朽庸俗的生活，對黨、國家和社會政治生態造成嚴重破壞?？v觀形形色色的腐敗案例不難發現，究其本質而言，一些黨員干部腐敗行為發生的思想根源在于其價值觀的迷失和裂變；而社會歪風邪氣滋長和“潛規則”發生作用的精神根源則在于社會價值觀的被扭曲[17]。

第二，制定和實施“八項規定”及其相關措施符合中國共產黨自身建設特別是黨內的歷史和現實情況。中國共產黨自建黨起就將作風建設視為凈化黨內外政治生態的抓手。早在大革命時期，中國共產黨就十分注重黨的作風建設。1926年，中共中央發出《堅決清洗貪污腐化分子》的通告，成為中共最早制定的反腐倡廉的文件。當時，中國共產黨已經認識到作風建設對于治理貪污腐化、涵養良好政治生態的重要性。1929年，毛澤東同志在古田會議決議中明確提出，要解決黨內和紅軍中存在的非無產階級思想，糾正不良作風。同一時期，他還指出了主觀主義的危害，要求用實際調查取代主觀分析，避免了對當時黨內政治形勢與政治生態的判斷墮入盲動的深坑。延安時期是中共廉政建設史上成績彪炳的一個時期，“成為我國政治生態建設的標桿”[18]。1942年的延安整風運動對中共黨內存在的主觀主義、宗派主義和黨八股這三種不良作風進行整頓，妥善解決了歷史遺留問題，滌蕩了黨內不正之風，對中共黨內生態的凈化有著里程碑式的意義。其后召開的中共七大形成了中國共產黨的三大優良作風：理論和實踐相結合、密切聯系群眾以及批評與自我批評，也確立了實事求是與密切聯系群眾的路線。新中國即將成立之際，毛澤東同志在黨的七屆二中全會上要求全黨始終做到“兩個務必”，并及時告誡全黨要防止執政后的腐化現象，對執政后即將面臨的政府生態的建設起到了警示作用。

新中國成立初期，中共中央下發了《關于整風運動的指示》，要求在全黨展開普遍的、深入的整風運動。與延安時期的內容不同的是，此次整風用反對官僚主義替代了反對黨八股。此次整風在經濟、政治、思想、文化等各個方面均卓有成效。劉少奇同志對當時的社會政治生態（原話為政治空氣）②予以極大肯定。黨的十一屆三中全會后，鄧小平同志深刻指出：“只有搞好黨風，才能轉變社會風氣，才能堅持四項基本原則”“為了促進社會風氣的進步，首先必須搞好黨風，特別是要求黨的各級領導同志以身作則。黨是整個社會的表率，黨的各級領導同志又是全黨的表率?！盵3]肯定了黨的作風建設對全黨乃至整個社會優化政治生態的巨大作用。黨的十三屆四中全會后，江澤民同志指出“黨的作風是黨的形象”，中共中央在全國開展了“講學習、講政治、講正氣”為主要內容的黨性黨風教育活動，制定了《關于加強黨同人民群眾聯系的決定》《關于加強和改進黨的作風建設的決定》，把對黨的思想作風、工作作風、領導作風和生活作風建設的認識提升到一個新水平。黨的十六大結束后不久，胡錦濤即帶領中央書記處的同志到西柏坡，重溫“兩個務必”，在全黨開展保持共產黨員先進性教育活動，把黨的作風建設列為重要內容，從而為中國特色社會主義事業提供了強大動力，營造了良好的社會氛圍與政治生態。黨的十八大閉幕不久，以習近平為總書記的新一代中央領導集體針對人民群眾長期反映強烈的問題，制定了關于改進工作作風、密切聯系群眾的“八項規定”，并以此為切入口，改善黨內生態從而帶動政府生態和社會生態的改善。

第三，落實“八項規定”及其相關措施的實踐進程符合新形勢下黨風廉政建設與反腐敗斗爭工作所面臨的客觀形勢，遵循了新形勢下黨風建設和治理腐敗的客觀規律。2012年年底至今，貫徹落實中央“八項規定”及相關措施歷時三年多，一共經歷了三個階段，圍繞堅決反對“四風”、密切聯系群眾、改進黨的作風建設進行。根據每個階段的具體實際和形勢發展需要，在工作任務重點上各有側重，體現了以德治黨和依規治黨有機結合的客觀規律。習近平同志指出：“解決‘四風’問題沒有休止符，一直是進行時，沒有完成時。這是我們加強黨的自身建設的規律，若干年搞一次全黨性活動，就像一個肌體需要不斷修復、康復、治療、鍛煉一樣，一間房間需要經常打掃一樣，黨內政治生活和教育活動也需要經常性、長期性開展。”[5]這種有效的糾風機制和治理腐敗機制體現在如下三個階段的系統性措施:

第一階段以貫徹落實中共中央政治局“八項規定”起步，以上率下發揮示范效應。2012年12月開始至2013年6月基本結束，是貫徹落實“八項規定”及相關措施的起步階段。2012年12月4日，中共中央政治局通過了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》，這是新一屆中央政治局為改進黨的工作作風下的第一劑猛藥。該階段由中共中央政治局率先垂范，全國各級黨組織隨之全面展開相關落實工作。隨后的兩個月內，中共中央政治局召開了兩次會議都提出要將“不折不扣地落實八項規定”作為工作重點，突出相關監督執紀問責的執行工作，要體現經常性，要見實效。2013年4月19日，中國共產黨中央政治局決定從下半年開始，用1年左右時間，在全黨自上而下分批開展黨的群眾路線教育實踐活動，亦明確要以落實“八項規定”精神為這次活動的切入口，顯示了新一屆中共中央政治局以身作則，下大力氣轉變工作作風的決心和意志，同時也形成了密切優化黨群關系，進一步夯實執政基礎的良好開局。

第二階段與黨的群眾教育路線緊密結合，思想建黨與制度治黨有機統一，逐步建構防治“四風”和腐敗現象的基本行為規則體系。這個階段起于2013年6月止于2014年年底，分兩大步驟有序進行。主要特點是將落實“八項規定”及相關措施與黨的群眾路線教育實踐活動緊密結合。2013年6月18日，習近平同志發表的《在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上的講話》是這個階段開始的標志。此次實踐活動以貫徹落實“八項規定”精神為切入口，主要教育對象為縣處級以上領導機關、領導班子和領導干部。隨后中共中央政治局召開會議，一方面肯定了上一階段貫徹“八項規定”及相關措施取得的成效，同時面向全黨對具體工作落實進行了部署。該階段還審議通過了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等一系列廉政新規，對“八項規定”中所涉及內容作出了明確規定，力圖做到以剛性的制度約束切實遏制公務支出和公款消費中的各種違紀違規違法現象，是該階段取得的重要成果。直至2014年1月20日，群眾路線教育實踐活動第一大步驟的相關工作基本結束，習近平在對其總結時指出，第一批活動的順利展開剎住了“四風”蔓延勢頭，帶動了社會風氣整體好轉。至此，“八項規定”精神的貫徹落實開始從把重點對象從領導干部向基層延伸，中共中央的具體工作部署也開始從第一個步驟向第二個步驟過渡轉變。2014年1月24日，中共中央政治局召開會議就群眾路線教育實踐活動第二批工作進行部署。各地區各部門把貫徹落實“八項規定”精神作為一項重要政治任務來抓，注重以黨風帶政風促民風的理念，更加重視群眾路線教育實踐活動的基層工作開展情況。2014年10月8日，在北京召開的黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上，習近平同志總結了為時近一年半的黨的群眾路線教育實踐活動經驗，特別提出必須嚴字當頭、從嚴從實。這一年半以來，貫徹落實中共中央“八項規定”及其相關措施取得了更為明顯的成效，大量“四風”問題得到了有效遏制，凈化了黨內政治生態，并將成果逐步推向全社會。

第三階段逐步建立健全改進作風常態化機制和腐敗治理的系統配套規范，實現由“全面從嚴治吏”向“全面從嚴治黨”轉變。這個階段一直持續至今。這是以貫徹落實中共中央“八項規定”及其相關措施為契機，以結合“三嚴三實”專題教育活動和“兩學一做”學習教育為線索，逐步建立健全糾風和治腐機制，貫徹全面從嚴治黨方針的階段，也是當前必須緊緊盯住的新階段。2014年12月29日，中共中央政治局在對2015年黨風廉政建設和反腐敗工作進行部署時，提出了要持之以恒落實中央“八項規定”精神，保持常抓的韌勁和長抓的耐心，堅決把腐敗現象蔓延勢頭遏制住的要求。這是逐步建立健全改進作風建設常態化機制的一個信號，“八項規定”及其相關措施的落實進程進入第三個階段。2015年4月10日，中共中央印發了《關于在縣處級以上領導干部中開展“三嚴三實”專題教育方案》并將其作為2015年的工作重點。同年6月26日，習近平同志在中共中央政治局第二十四次集體學習時，特別強調各級黨委要結合正在開展的“三嚴三實”專題教育，繼續落實中央“八項規定”精神，繼續查處各種腐敗問題。4個月后，中共中央重新制定《中國共產黨廉潔自律準則》并修改完善了《中國共產黨紀律處分條例》，該條例被稱為“改革開放以來最嚴黨紀”，它意味著對違規者“零容忍”的高壓態勢將持續進行，以制度的形式落實黨風建設的常態化。繼同年年底研究2016年黨風廉政建設工作部署會議后，逐步將重點轉移到“兩學一做”學習教育活動上來，同時保持緊抓深化標本兼治，鍥而不舍落實中央“八項規定”精神的工作不放松。2016年2月28日《關于在全體黨員中開展“學黨章黨規、學系列講話，做合格黨員”學習教育方案》頒行，表明了黨的作風建設和反腐敗斗爭的著力點又一次從以領導干部為主的“關鍵少數”拓展至全體黨支部和全體黨員的“絕大多數”，真正實現向全面從嚴治黨過渡。隨后頒布實施《中國共產黨問責條例》和制定《新形勢下黨內政治生活若干準則》、修訂《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，中共全面從嚴治黨以及系統性糾風機制、腐敗治理機制的建構和運行走向實質性階段。

三、針對“四風”的變異特征中共依然需要推進糾風機制與腐敗治理機制的創新

如同人類社會歷史進程充滿了歷史的辯證法，社會歷史總是在進步力量同反動力量的斗爭和博弈中前進一樣，在當代中國探索和創新糾風機制和腐敗治理機制也需要充分估計腐敗力量和反腐敗力量之間的較量和博弈。當前，全社會的反腐敗力量已經壓倒腐敗力量。正如習近平同志于2016年1月作出判斷：“3年來，我們著力解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題，使不敢腐的震懾作用充分發揮，不能腐、不想腐的效應初步顯現，反腐敗斗爭壓倒性態勢正在形成?！盵19]同時，我們也要清醒看到，黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。一方面腐敗現象依然客觀存在并表現出新的特征。習近平同志指出：“當前，腐敗問題依然存在。有的仍心存僥幸，搞迂回戰術，賣官帽、批土地、搶項目、收紅包，變著花樣收錢斂財，動輒幾百萬、幾千萬甚至數以億計；有的欺瞞組織、對抗組織，藏匿贓款贓物，與相關人員訂立攻守同盟，企圖逃避黨紀國法懲處。他們故意制造一些噪音雜音，企圖混淆視聽，自己好從中脫身。”[19]另一方面“四風”問題不僅沒有絕跡，而且出現了隱形變異特征。習近平強調：“‘四風’在面上有所收斂，但并沒有絕跡。黨的十八大之后查處的領導干部，很多在享樂主義和奢靡之風上沒有收手，貪圖享樂，大吃大喝，花天酒地，驕奢淫逸，依然我行我素。有的‘四風’問題改頭換面、花樣翻新，出現了各種變異?！盵19]種種現實表明，全面從嚴治黨任務依然艱巨。針對“四風”問題和腐敗現象的變異特征，中共仍然需要在正風反腐的實踐進程中不斷推進糾風機制和腐敗治理機制的創新。

第一，針對“四風”問題和腐敗行為的生成、蔓延和變異機制，推進糾風機制和腐敗治理機制的創新?！八娘L問題”和腐敗行為的共同特征就是逃避正式規則的約束而按照“潛規則”辦事。有學者揭示，“腐敗潛規則本質上是在黨紀國法之外的一種隱蔽性行為交換原則”[20]，是一種黑色的權權交換、權錢交換、權情交換秩序。社會文化在本質上是一個文化規范場，其核心是價值理念。也就是說，價值規范是文化的核心，而文化是制度之母體?！八娘L”問題與正風肅紀之間的力量博弈、腐敗與反腐敗之間的力量博弈，在實質上是“潛規則”與明規則之間的力量博弈，是腐敗價值理念和廉潔價值理念之間的力量博弈。而非正式的、不合理的乃至不合法的“潛規則”之所以能夠在政治領域、經濟領域和社會領域中的一些人群中不斷地生長、復制、傳遞、循環和變異，其動力機制在于非正式的、不合理的乃至不合法的“潛規則”存在一定的規范貼現率和失范贏利率[20]。因此，加大“四風問題”和腐敗行為的查處力度，增加失范行為的經濟成本、政治成本和社會成本，就是破腐敗“潛規則”，立清廉明規則的基本策略。這就需要科學系統地研究“四風”問題和腐敗行為的生成、蔓延和變異機制，科學系統地研究“潛規則”運行的特點和機制——包括其負面的自我復制機制、強化機制和同化機制；科學研究明規則運行的特點和機制——包括其正面的透明機制、問責機制、動力機制、自我復制機制、強化機制和同化機制，由此推進糾風機制和腐敗治理機制的創新。

第二，針對“作風問題本質上是黨性問題”，推進執政黨黨員干部的黨性修煉機制的創新。習近平同志指出：“作風問題本質上是黨性問題?！盵19]黨員干部的黨性問題是一個政治角色問題，也是一個社會角色和家庭角色問題。要按照黨的十八大以來糾風機制和腐敗治理機制中“抓小、抓細、抓常、抓長”的思路，首先從黨員干部的家風抓起。習近平同志指出：“從近年來查處的腐敗案件看，家風敗壞往往是領導干部走向嚴重違紀違法的重要原因。”[19]不少領導干部不僅在前臺大搞權錢交易，還縱容家屬在幕后收錢斂財，子女等也利用父母影響經商謀利、大發不義之財。有的干部將自己從政多年積累的“人脈”“面子”，用在為子女非法牟利上，其危害不可低估。古人說，“將教天下，必定其家，必正其身”“莫用三爺，廢職亡家”“心術不可得罪于天地，言行要留好樣與兒孫”。黨員干部在培育良好家風方面必須以老一輩革命家為榜樣。其次，要結合中華民族優秀傳統文化加強黨員干部的黨性修養。習近平同志提出：“抓作風建設要返璞歸真、固本培元，在加強黨性修養的同時，弘揚中華優秀傳統文化。”[19]劉少奇同志在《論共產黨員的修養》時正確地繼承和弘揚了中華民族優秀傳統文化中道德修養的元素，影響了整整一代共產黨人。今天的黨員干部應該重溫《論共產黨員的修養》。再次，把加強理想信念教育與紀律規范結合起來。習近平同志強調：“對我們共產黨人來講，能不能解決好作風問題，是衡量對馬克思主義信仰、對社會主義和共產主義信念、對黨和人民忠誠的一把十分重要的尺子。我們既要用鐵的紀律整治各種面上的頂風違紀行為，更要睜大火眼金睛，任憑不正之風‘七十二變’，也要把它們揪出來，有多少就處理多少?！盵19]加強群眾監督、媒體曝光和持續從嚴監督執紀問責是遏制“四風”變異的基本路徑。

第三，針對修復政治生態的綜合性、系統性和長期性特征，推進凈化政治生態標本兼治機制的創新。政治生態好，人心就順、正氣就足；政治生態不好，就會人心渙散、弊病叢生。2014年查處的湖南衡陽發生的以賄賂手段破壞選舉案件，給予黨紀政紀處分467人，移送司法機關處理69人。2015年對四川南充拉票賄選案進行徹底調查，對全部477名涉案人員嚴肅處理。2016年查處的遼寧人大代表拉票賄選案件，102名十二屆全國人大代表中有45人拉票賄選，占比44.12%；遼寧十二屆省級人大代表共619人，有523人涉案，占比84.49%；遼寧省十二屆人大常委會共有組成人員62名，其中有38名因代表資格終止，其常委會組成人員的職務也相應終止，占比61.29%。這些案例表明，一些地方的政治生態已經被污染到了非常嚴重的程度。習近平同志提出：“當前，有的地方和部門正氣不彰、邪氣不祛；‘明規矩’名存實亡，‘潛規則’大行其道；求真務實、埋頭苦干的受到排擠，好大喜功、急功近利的如魚得水。這種風氣不糾正、不扭轉，對干部隊伍殺傷力很大?！疂诧L易漸，淳化難歸?！瘍艋紊鷳B同修復自然生態一樣，絕非一朝一夕之功，需要綜合施策、協同推進。”[19]因此，針對修復政治生態的綜合性、系統性和長期性特征，需要推進凈化政治生態標本兼治機制的創新。

修復和凈化政治生態的標本兼治機制必須以全面從嚴治黨問責機制倒逼全面從嚴治黨責任機制的落實。從中共歷史經驗教訓尤其是黨的十八大以來的實踐來看，一些地方主官的作風問題和腐敗問題是帶壞一個地方政治生態的深刻教訓，修復和凈化政治生態的標本兼治機制，首先要抓地方和部門黨委主要負責人作為全面從嚴治黨第一責任人的責任及其問責機制的落實，由此帶動地方和部門黨委主體責任和問責機制的落實。尤其要以黨內問責機制倒逼全面從嚴治黨責任制的落實。地方黨委在全面從嚴治黨方面的失責主要是山西出現系統性、塌方式腐敗的主體原因。2013年年底，中共中央巡視組進駐山西，由此揭開了山西“系統性、塌方式腐敗”的蓋子，隨后的一系列反腐舉措震動山西。省部級干部就有7人落馬，省會城市太原連續三任市委書記、三任公安局長被調查，山西省各級紀檢監察機關2014年處分違紀黨員干部15450人，其中市廳級干部45人，縣處級干部545人[21]。

修復和凈化政治生態標本兼治機制的關鍵是健全黨員干部優選劣汰機制。只有健全黨員干部優選劣汰機制，才能防止買官賣官、官商勾連、利益輸送、權錢交易的再度發生和蔓延。湖南衡陽、四川南充和遼寧發生的拉票賄選案例表明，一些地方的黨員領導干部選拔運用機制存在嚴重缺陷，或者黨員領導干部選拔運用機制被市場經濟交換原則所侵蝕，這是導致一個地方政治生態被嚴重污染的主要原因。

修復和凈化政治生態標本兼治機制必須創新黨內政治生活和黨內監督機制。從黨的歷史來看，黨內監督和黨內政治生活機制是否健全直接關系到黨內政治生態是否健康、潔凈。黨內政治生活區分為正常的黨內政治生活和非正常的黨內政治生活，健全的機制能夠保障黨內正常的政治生活。而正常的黨內政治生活對黨員具有教育作用、改造作用、管理作用和監督作用，對黨的組織具有凝聚作用，對領導班子具有民主決策功能和權威維系功能，對全黨具有統一意志、統一步調的作用，從而充分發揮黨的領導和執政功能[22]。也就是說，正常的黨內政治生活是黨組織教育管理黨員和黨員進行黨性鍛煉的主要平臺。如果黨內監督機制和黨內政治生活機制不健全，必然導致黨內政治生活不正常。而非正常的黨內政治生活，則容易在黨內形成脫離實際、脫離群眾、官僚主義、獨斷專行、特權思想等不良傾向，就會使黨員失去群眾的信任，使黨的組織渙散、紀律松弛，使領導班子失去正確決策的能力和威信，使整個黨失去凝聚力、創造力和戰斗力。也就是說，非正常的黨內政治生活最終導致黨的價值和功能無法實現，威脅到黨的領導地位和執政地位，破壞整個政治生態。所以，從嚴治黨必須從黨內政治生活嚴起。而嚴肅黨內政治生活必須制定黨內政治生活準則來保障，必須健全黨內政治生活機制和黨內監督機制。

修復和凈化政治生態的治本機制必須真正使黨章黨規黨紀全周期運行和剛性約束機制生效。中共十八大以來的10輪中央巡視通報表明，黨的領導弱化、黨的建設的缺失和全面從嚴治黨失之于寬、松、軟，這是導致目前黨的組織渙散、紀律松弛、“四風”問題頻頻發生的主要原因。所謂黨章黨規黨紀全周期運行和剛性約束機制是指黨章黨規黨紀從出現運行問題—到黨章黨規黨紀的修訂和制定—到黨章黨規黨紀的宣傳和教育—到推進黨章黨規黨紀的遵守和適用—到對違反黨章黨規黨紀行為的執紀問責—由此循環往復使黨章黨規黨紀對黨的所有組織和全體黨員起到剛性約束的效果。強力推行黨章黨規黨紀的全周期運行和剛性約束，加快制定細化而配套的廉明規則并嚴格執行問責，由此遏制和徹底清除腐敗“潛規則”在黨內外的運行，這是當代中國修復和凈化黨內外政治生態的治本之策。

綜上所述，黨的十八大以來，新一屆中共中央政治局領導全黨和全國人民持之以恒糾正“四風”，出現了黨風民風向善向上的政治生態狀況。正如習近平所說的：“黨的十八大之后，黨中央討論加強黨的建設如何抓時，就想到要解決‘老虎吃天不知從哪兒下口’的問題。后來決定就抓八項規定，下口就要真正把那塊吃進去、消化掉，不要這吃一嘴那吃一嘴，囫圇吞棗，最后都沒有消化。我們抓住作風建設這條主線，一以貫之，步步深入。中央政治局從自身做起，形成以上率下的良好氛圍。我們強調，作風建設一定要咬住‘?！L’二字，經常抓、深入抓、持久抓。我們開展黨的群眾路線教育實踐活動、‘三嚴三實’專題教育，健全改進作風常態化制度。我們抓住重要節點，緊盯享樂主義和奢靡之風，加強日常監督檢查，嚴肅查處違規違紀問題，堅決防止反彈，推動黨的作風持續向好。我們著眼于以優良黨風帶動民風社風，發揮優秀黨員、干部、道德模范的作用，把家風建設作為領導干部作風建設重要內容，弘揚真善美、抑制假惡丑，營造崇德向善、見賢思齊的社會氛圍，推動社會風氣明顯好轉。”[19]這段話就是對基于中共“八項規定”的糾風機制與腐敗治理機制創新的最好說明。

注釋：

①“四大考驗”和“四種危險”是指新形勢下中國共產黨面臨的“執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗”“精神懈怠的危險，能力不足的危險，脫離群眾的危險，消極腐敗的危險”。“四大危機”是指越南把面臨的主要問題歸結為“經濟落后與本地區其他國家的危機、貪污腐敗的危機、偏離社會主義方向的危機和‘和平演變’的危機”。

②1958年5月，劉少奇在中共八大二次會議作報告時對整風運動進行了總結，他特別提到“勞動人民中間的政治空氣發生了深刻的變化，群眾的政治覺悟和社會主義積極性都極大地提高了”。

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2016-06-15

2015年中共武漢市紀委重大調研課題（KT20151002）；2014年湖北省教育廳哲學社會科學研究重大課題（14ZD035）；2009度教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（09JZD0003）

1.李斌雄，男，湖南岳陽人，武漢大學馬克思主義學院教授、博士生導師，武漢大學黨內法規研究中心和廉政研究中心副主任，主要從事中共黨史黨建和廉政建設研究；2.蘭潔，女，湖北荊州人，武漢大學馬克思主義學院博士研究生，主要從事中共黨史黨建和廉政建設研究。