全球腐敗治理與中國的戰(zhàn)略選擇

袁柏順

（湖南大學(xué)廉政研究中心，湖南長沙410082）

全球腐敗治理與中國的戰(zhàn)略選擇

袁柏順

（湖南大學(xué)廉政研究中心，湖南長沙410082）

腐敗治理是全球治理的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前全球治理的熱點和各個國際行為體政策議程中的優(yōu)先事項。在這當(dāng)中，中國逐步參與反腐敗國際合作與全球腐敗治理，從積極承辦國際反貪大會、牽頭組織國際反貪局聯(lián)合會、積極實施《聯(lián)合國反腐敗公約》并在締約國大會、履約審議中發(fā)揮作用，主動、積極參與全球腐敗治理。十八大以來，中國積極參與制定反腐敗等“新興領(lǐng)域治理規(guī)則”[1]，更是取得了一系列標(biāo)志性進展。2014年，在亞太經(jīng)合組織（以下簡稱APEC）《北京反腐敗宣言》中，中國第一次以國際文件的形式明確提出加強反腐敗追逃追贓等務(wù)實合作的“中國主張”。2016年9月，二十國集團（以下簡稱G20）杭州峰會上中國更充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，通過了《二十國集團反腐敗追逃追贓高級原則》《二十國集團2017—2018年反腐敗行動計劃》，并在華設(shè)立G20反腐敗追逃追贓研究中心。這些事實，正如有評論所認為的，是中國在倡導(dǎo)和引領(lǐng)國際反腐新秩序建立的道路上邁出的堅實步伐，是“積極參與全球治理體系建設(shè)，努力為完善全球治理貢獻中國智慧”的有力證明[2]。不過，不少學(xué)者認為它“彰顯了中國在國際反腐敗領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)力”[3]，體現(xiàn)了“中國正逐步參與、主導(dǎo)國際反腐的話語權(quán)”[4]。有地方政府網(wǎng)站刊文稱“中國在國際反腐領(lǐng)域取得主導(dǎo)權(quán)”[5]，有媒體甚至斷言，在反腐國際合作歷史上，中國在“2013年以來更是出現(xiàn)了從‘參與’到‘主導(dǎo)’的角色轉(zhuǎn)變”[6]。上述判斷是值得商榷的。如果說中國在主場的APEC北京會議、G20杭州峰會中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)力，這是毫無疑問的，但就反腐敗國際合作乃至全球腐敗治理而言，斷言中國已經(jīng)取得主導(dǎo)權(quán)的觀點既非事實，也未免盲目樂觀。在清醒評判當(dāng)前現(xiàn)狀的同時，另一個問題更值得深思：在全球腐敗治理中，中國應(yīng)該居于何種角色，當(dāng)有何種作為？這一問題實際上在催問著中國在全球腐敗治理中的戰(zhàn)略選擇。

中共中央關(guān)于中國參與全球治理的總體戰(zhàn)略原則為參與全球腐敗治理的戰(zhàn)略指明了方向。2016年9月27日，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局就20國集團領(lǐng)導(dǎo)人峰會和全球治理體系變革進行的第35次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，加強全球治理、推動全球治理體系變革是大勢所趨，全球治理體系變革的根本在于國際力量的對比變化，因而集中力量辦好自己的事情，不斷增強我們在國際上說話辦事的實力才是根本。中國要抓住機遇、順勢而為，積極參與全球治理，主動承擔(dān)國際責(zé)任，但也要盡力而為、量力而行[1]。這些論斷，既有著對參與全球治理現(xiàn)狀的清醒認識、對趨勢的準(zhǔn)確把握和中國戰(zhàn)略原則的確立，同樣也適用于中國參與全球腐敗治理的戰(zhàn)略選擇。

一、仍在陪跑：當(dāng)前中國并未取得全球腐敗治理的主導(dǎo)權(quán)

全球腐敗治理的進程始于冷戰(zhàn)結(jié)束。20世紀(jì)90年代以前，國際反腐敗并未真正開始[7]。20世紀(jì)90年代初，腐敗問題日益引發(fā)國際關(guān)注，國際金融機構(gòu)逐步開展行動、反腐敗國際非政府組織成立并積極開展活動，各地區(qū)反腐敗的推進，進而引發(fā)國際社會開啟了全球腐敗治理的征程。1996年聯(lián)合國第51屆大會通過51/59號決議首次聲言“深信既然腐敗是當(dāng)前跨越國界和影響所有社會和經(jīng)濟的一種現(xiàn)象，開展國際合作防止和控制腐敗就十分必要”[8]，可以視為全球腐敗治理的開端。其后，《聯(lián)合國反對國際商業(yè)交易中的貪污賄賂行為宣言》《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約及議定書》的通過，尤其是聯(lián)合國第55屆大會55/61決議“認識到”一項“獨立”的反貪污的有效國際法律文書是可取的[9]，并做相應(yīng)安排，從而有了2003年12月9日開放簽署、2005年12月14日正式生效的《聯(lián)合國反腐敗公約》（以下簡稱《公約》），以此為標(biāo)志，全球腐敗治理進入全面加速模式。

2008年20國集團（以下簡稱G20）首腦級最高峰會的產(chǎn)生，代表已工業(yè)化的發(fā)達國家和新興市場國家、西方國家與非西方國家共同參與全球治理的進程之開端。G20杭州峰會上中國展現(xiàn)出的領(lǐng)導(dǎo)力舉世公認，它以中國強大的經(jīng)濟實力、可觀的經(jīng)濟發(fā)展前景為底蘊，可謂實至名歸。《二十國集團2017—2018年反腐敗行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）、《二十國集團反腐敗追逃追贓高級原則》（以下簡稱高級原則）的通過，G20反腐敗追逃追贓研究中心的設(shè)立，這些確實受益于中國整體領(lǐng)導(dǎo)力的提升。

但是，對于中國在全球腐敗治理方面的領(lǐng)導(dǎo)力，我們卻不能也不應(yīng)予以高估。

首先，雖然《行動計劃》指出“減少腐敗一直是二十國集團（G20）的一項首要任務(wù)”，但G20本質(zhì)上仍是一個國際經(jīng)濟合作論壇。相對而言，尋求合作并促進國際金融穩(wěn)定和經(jīng)濟的持續(xù)增長才是其最為核心的內(nèi)容，它的主旨與目標(biāo)主要關(guān)乎如何塑造世界經(jīng)濟未來，只是因為腐敗和非法資金流動損害公共資源的公平分配，阻礙經(jīng)濟可持續(xù)增長，破壞全球金融體系的廉潔與法治，才決定加強20國集團反腐敗國際合作[10]。因此，即便此次杭州峰會中國發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)力，主導(dǎo)了G20的全部政策議程，也遠談不上已主導(dǎo)國際反腐敗政策議程。

其次，從通過的內(nèi)容來看，《行動計劃》只是G20反腐敗工作組的系列行動計劃之一，《高級原則》只是G20通過的系列法律互助與反腐敗的高級原則之一，這些計劃與高級原則并非由中國領(lǐng)導(dǎo)開創(chuàng)，也并非由中國領(lǐng)導(dǎo)實施。就《行動計劃》而言，從最早于2010年首爾通過的《G20反腐敗行動計劃》（實為2011—2012年工作計劃），到2012年墨西哥洛斯卡沃斯通過的《2013—2014年反腐敗行動計劃》，2014年澳大利亞布里斯班通過的《2015—2016年反腐敗行動計劃》，一脈相承。而G20為反腐敗通過的相關(guān)高級原則，計有《G20拒絕避風(fēng)港原則》《G20財產(chǎn)公開高級原則》（2012年，墨西哥）、《G200刑事司法協(xié)助高級原則》（2013年，俄國）等。

再次，領(lǐng)導(dǎo)政策議程的設(shè)置不易，領(lǐng)導(dǎo)政策的實施更難。G20雖相比美國一超獨霸的G1、只包括西方發(fā)達國家的G7具有更廣泛的代表性，相比成員眾多的聯(lián)合國具有更強的行動力，但在當(dāng)前仍基于主權(quán)國家這一最根本原則的國際秩序與國際關(guān)系當(dāng)中，G20也所為有限，明顯地突顯出集體行動的困境。因為它一系列決定的通過，都不具有強制性的效力，其最終能否落實、何時落實，仍取決于各個主權(quán)國家。以G20公報中反復(fù)聲言的《公約》相關(guān)事項為例，自2010年多倫多峰會開始呼吁“我們呼吁所有G20成員批準(zhǔn)并全面實施《公約》”（當(dāng)時全球批準(zhǔn)該公約的締約方已經(jīng)達到145個）[11]。而后作為G20成員的印度、沙特、德國才分別于2011年、2013年、2014年先后加入，而作為G20重要成員國的日本迄今仍然未能批準(zhǔn)，以至2016年杭州峰會仍需呼吁20國集團成員批準(zhǔn)《聯(lián)合國反腐敗公約》。批準(zhǔn)相對實施來說更為容易，但批準(zhǔn)尚且如此，更遑論全面實施。從“清談館”到“行動隊”，其路漫漫。

中國在主辦的北京APEC會議上通過了《北京反腐敗宣言》，誠然發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)力，表現(xiàn)了擔(dān)當(dāng)，但從整體來看，在APEC有關(guān)腐敗治理事務(wù)上同樣未達到領(lǐng)跑地位。

APEC各成員國提交的與反腐敗有關(guān)的資料，從一定意義上大體能夠反映其積極參與全球腐敗治理的態(tài)度與意愿。根據(jù)APEC官方會議資料庫，大部分資料均系告知性質(zhì)，而成為涉及全體會員國(經(jīng)濟體）公共事務(wù)、供大會正式予以考慮并最終進入APEC政策議程的提案，數(shù)目不多[12]。資料成為供大會考慮的政策提案及其最終獲得通過，則在一定程度上可以反映其主導(dǎo)政策議程的能力。而一直以來，無論從提交資料的數(shù)量，還是進入政策議程資料的數(shù)量，美國無疑仍是最為突出的，其設(shè)置組織基本框架、主導(dǎo)政策議程的能力仍居首位（見表1）。

表1 APEC各國提交資料與提案數(shù)目

二、領(lǐng)跑全球腐敗治理：中國面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

在全球腐敗治理上，中國繼續(xù)陪跑，還是必須領(lǐng)跑？這一選擇已然呈現(xiàn)在我們面前。這一選擇的關(guān)鍵，是順應(yīng)并服從既有全球腐敗治理規(guī)則，還是參與制定甚至主導(dǎo)制定新的規(guī)則。

在當(dāng)前全球腐敗治理的已有規(guī)則中，《公約》無疑是最重要的一項，具有基礎(chǔ)性、根本性地位。即使在這一規(guī)則當(dāng)中，亦暗藏玄機，并且也是博弈的結(jié)果。比如，各國關(guān)于加入《公約》的保留意見和聲明中就是如此。荷蘭在仔細檢查美國對該《公約》的保留意見后指出，一個國家加入《公約》而又提及其聯(lián)邦結(jié)構(gòu)或國家立法，“這使得該國在多大程度上會接受《公約》的約束處于并不確定狀態(tài)”，也違背加入《公約》各國的共同利益。直言“美國申明其會根據(jù)與其聯(lián)邦主義或國家立法的根本原則的一致性程度而履行其公約義務(wù)，美國所持的種種保留意見，破壞了條約的國際法基礎(chǔ)，因而反對其保留意見”[13]。又如《公約》未對私營部門內(nèi)的賄賂犯罪做強制性規(guī)定，本是締約國大會對于美國和歐盟之間不同意見而做出的折中結(jié)果。歐盟國家強烈主張將私營部門內(nèi)的賄賂確立為刑事犯罪列入公約條款，但美國卻予以反對，原因是涉及國際商業(yè)賄賂行為的訴訟會在國外法庭上置本國公民于不利地位[14]。

與其一味順應(yīng)規(guī)則，不如主動參與制定并主導(dǎo)制定規(guī)則。從上述意義上來說，其實我們并未有太多的選擇余地。一方面，十八大以來，如火如荼的國內(nèi)反腐敗運動使得國際追逃追贓的有效開展成為必需，否則將留下巨大的漏洞，使國內(nèi)反腐無法深入，難以達至最終勝利。充分運用全球腐敗治理規(guī)則，拓展國際合作范圍與程度，勢所必為。另一方面，中國已然立足世界舞臺，國際社會對中國有更高的期待，需要中國領(lǐng)跑全球腐敗治理。道德義務(wù)、國際法義務(wù)的模范履行，也使得中國在全球腐敗治理當(dāng)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，責(zé)無旁貸。

然而，要領(lǐng)跑全球腐敗治理，除了運用與制訂規(guī)則的能力當(dāng)前仍較為欠缺之外，中國還面臨一系列嚴峻挑戰(zhàn)。

（一）在國際社會的印象中，中國的廉潔程度不高

領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮，首先在于率先垂范。就全球腐敗治理而言，同樣如此。但就中國而言，長期以來在國際社會的印象當(dāng)中廉潔程度不高，無疑是我們面臨的一大挑戰(zhàn)。透明國際的腐敗感知指數(shù)，在一定程度上是國際社會關(guān)于中國腐敗狀況印象的反映與重要來源。在其相關(guān)指數(shù)中，無論是得分（見圖1），還是相對排名，中國的情形都不容樂觀。（見圖2）透明國際的腐敗感知指數(shù)在技術(shù)上雖存在缺陷，但其在腐敗測評領(lǐng)域最具影響力。同時，另外一些腐敗測評相關(guān)指數(shù)，如世界銀行治理指數(shù)中關(guān)于各國腐敗控制的評測指數(shù)等，也反映出中國在腐敗控制方顯然與現(xiàn)實是有差距的。比如，即令國人的感知中改革開放以來腐敗現(xiàn)象已經(jīng)明顯上升，但在透明國際曾經(jīng)發(fā)布過的回顧性指數(shù)，1980—1985年期間得分為5.13分，而1988—1992年期間仍然達4.73分。而“文革”期間的中國并不能說腐敗絕跡，但在境外看來其清廉程度仍堪欣羨。香港廉政公署專員亦曾在其年度報告當(dāng)中陳述當(dāng)時中國內(nèi)地在廉潔程度方面的影響力：“無可否認，中國之能夠把貪污從社會多方面鏟除，對香港很多年輕人實有重大的感染力?！盵15]由此可見，腐敗印象其實并不可靠。面不夠理想。（見圖3）

腐敗感知指數(shù)反映的只是腐敗印象，這種印象

圖1 透明國際腐敗感知指數(shù)分數(shù)比較

但是，腐敗感知所反映的腐敗傳說本身即應(yīng)予以重視，從一定意義上來說腐敗傳說與真實發(fā)生的腐敗一樣應(yīng)該是反腐敗斗爭的對象[16]。雖然十八大以來，中國反腐敗取得了巨大成效，但相關(guān)成就要第一時間反映在相關(guān)測評指數(shù)當(dāng)中，尤其是改變國際社會相沿已久的陳舊印象，獲得高度廉潔的聲譽，仍需要較長時間。就全球腐敗治理而言，關(guān)于中國廉潔程度的印象無疑會制約中國領(lǐng)導(dǎo)力的現(xiàn)實發(fā)揮。

（二）本應(yīng)在全球腐敗治理中發(fā)揮作用的中國跨國企業(yè)面臨嚴峻挑戰(zhàn)

腐敗治理并非只是各國政府之間的相互合作，從一開始就如《公約》所指出的，“同時應(yīng)當(dāng)有公共部門以外的個人和團體的支持和參與，例如民間社會、非政府組織和社區(qū)組織的支持和參與”[17]。在《行動計劃》中亦再次重申：“任何政府都無法單獨對抗腐敗，我們需要來自商界和公民社會的支持，共同預(yù)防和揭露腐敗。”[18]

但是，因為政策等因素，中國在全球治理領(lǐng)域的非政府組織十分欠缺，有能力領(lǐng)導(dǎo)甚至參與全球腐敗治理的非政府組織暫未出現(xiàn)。中國大型跨國企業(yè)具備全球影響力，但若言參與全球腐敗治理，情形并不樂觀。透明國際在2009年發(fā)布的對全球486家跨國企業(yè)透明度的評估，平均得分為17分，而中國受評估的30家企業(yè)平均得分為6分[19]。從2012年開始發(fā)布的《公司報告透明度：新興市場跨國公司測評》，對在新興市場中開展業(yè)務(wù)的大型跨國公司，評估其透明度情況。其主要包括三方面內(nèi)容：公司是否制定反腐敗計劃及執(zhí)行力度、公司組織架構(gòu)的透明度、公司海外經(jīng)營狀況的透明度[20]。該報告所涉及受評估的105家跨國公司中有6家中國企業(yè)。2014年度評估中，全部124家受評估跨國企業(yè)中中國企業(yè)為8家，評估結(jié)果中企大都頗不理想，得分最低者當(dāng)中中企占有三席（見表2）。2016年度對全球15個新興經(jīng)濟體的100家公司進行評估，當(dāng)中包括阿里巴巴等在內(nèi)的37家中國企業(yè)①。評估結(jié)果顯示，中國企業(yè)平均得分為1.6分，是新興市場公司中透明度最低的。除了中興公司躋身新興市場25家最透明公司的行列，排名最靠后的10家公司中有9家為中國公司，而萬向集團、格蘭仕集團和奇瑞汽車得分則為0分。報告批評稱，中國企業(yè)存在的主要問題是反腐敗政策幾乎不存在，或根本未予披露[21]。

中國企業(yè)透明度排名不高，雖然這其中有不少技術(shù)性原因，中國企業(yè)一般也并不配合調(diào)查，但中企大多缺乏相應(yīng)的反腐敗政策等卻大體上屬實。雖然所涉中企或許可以拒絕接受評估及其結(jié)果[22]，但相關(guān)評估卻有著十分廣泛的國際認受度，對受評估企業(yè)自身尤其是對整個中國企業(yè)的國際形象會造成傷害，更與參與領(lǐng)導(dǎo)全球腐敗治理的要求相距甚遠。中國企業(yè)已經(jīng)走向全球開展業(yè)務(wù)，直面世界各國政府與社會。能否合規(guī)與廉潔營商，首先關(guān)系其自身的生存與發(fā)展，同時也成為中國在世界各國的一面鏡子。透明國際對于中國在G20杭州峰會上的一些評論明顯有些偏見，但有一觀點并非沒有道理：如果中國致力于更為嚴肅地調(diào)查并起訴賄賂外國官員的中國公司，“中國本可對G20的議程設(shè)定有更大的影響。”[23]

（三）意識形態(tài)偏見與制度差異或?qū)χ袊娜蚋瘮≈卫硇纬商魬?zhàn)

長期以來，掌握國際話語主導(dǎo)權(quán)的媒體、智庫，基于其意識形態(tài)的偏見，對于中國反腐敗的方式多有批評甚至橫加指責(zé)。美國智庫中雖然有極少數(shù)相對

表2 中國企業(yè)透明度測評（2012年、2014年）

資料來源：根據(jù)透明國際企業(yè)透明度報告2012年、2014年整理。說明：分數(shù)采用10分制，0分表示最不透明，10分表示最透明。2012年度受評估的全球跨國企業(yè)最高得分為8.3分，2014年度最高得分為3.8分客觀的研究，但更多的是關(guān)于中國反腐敗的偏見[24]。而因為制度差異，導(dǎo)致對中國反腐敗亦存在諸多錯誤認知。在G20杭州峰會召開之際，透明國際肯定中國努力之時，仍在批評中國“反腐敗方式不正確”[23]。在2016年9月中加兩國政府簽訂《中國政府和加拿大政府關(guān)于分享和返還被追繳資產(chǎn)的協(xié)定》之前，加拿大的一些主流媒體仍在連篇累牘地予以攻擊，并在社論中主張對協(xié)定的簽訂“說不”[25]。該報曲解“雙規(guī)”為“深不可測的司法黑洞”，并指“雙規(guī)”會用毆打、罩頭、水刑、吃屎、重壓、不準(zhǔn)睡覺等聳人聽聞的反腐手段[26]。該報指責(zé)說向中國引渡犯罪嫌疑人違反人權(quán)[27]。即使中國在法治建設(shè)方面取得不斷進展，仍堅持認為今天中國的法律只是引進了一些西方法律的特征，而中國的法律文化完全是另一回事兒。該報質(zhì)疑中國司法不獨立，無適當(dāng)程序和公平審判。這些言論在西方媒體當(dāng)中并非個例，而是具有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴＿@些批評與指責(zé)，或是基于意識形態(tài)偏見，或是眜于對制度差異和事實的缺乏了解。意識形態(tài)偏見與制度差異的存在，在很大程度上使得國際社會接受中國在腐敗治理領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)力的過程未必如接受在經(jīng)濟領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)力那樣容易，盡管后者同樣經(jīng)歷過長期的質(zhì)疑。

三、從陪跑到領(lǐng)跑：實現(xiàn)路徑

（一）以中國的反腐敗成效取信于國際社會

正如習(xí)近平總書記指出的，“集中力量辦好自己的事情”，不斷增強“在國際上說話辦事的實力”，才是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的根本。就反腐敗而言，同樣如此。自十八大以來，中國以前所未有的決心、力度開展反腐敗工作，已經(jīng)取得明顯成效。應(yīng)該說，中國的反腐敗成效首先需要獲得的是中國民眾的認可，這才是評判反腐敗成效的根本。而國際社會的認可不僅有助于形成中國反腐敗的國際輿論氛圍，更有助于中國在參與、領(lǐng)導(dǎo)全球腐敗治理中制訂規(guī)則、協(xié)同行動時有足夠的底氣和號召力。不過，國際社會的認可往往具有滯后性。新加坡、中國香港的反腐敗經(jīng)驗表明，國際社會對其反腐敗成效的認可同樣經(jīng)歷過或長或短的時滯。這啟示我們要保持足夠的戰(zhàn)略自信與定力，不為曲意迎合而改變既定的反腐方向與道路，不因一時的誤解、批評而灰心或者惱怒。

中國企業(yè)既然是中國參與全球腐敗治理的重要力量，其本身包括其在海外的營商亦同時應(yīng)該成為中國腐敗治理的重要領(lǐng)域。雖然對其營商的合規(guī)、透明度的增強等相關(guān)規(guī)管在短期內(nèi)會對中國企業(yè)的全球競爭力產(chǎn)生一定影響，但從長遠來看仍是必取之道。對于中國企業(yè)海外腐敗的治理，能夠在很大程度上向國際社會直接展現(xiàn)中國的反腐敗決心與成效。

（二）模范實施《聯(lián)合國反腐敗公約》，發(fā)揮榜樣引領(lǐng)

《聯(lián)合國反腐敗公約》是全球反腐倡廉“最強大的法律工具”[28]，是唯一“具有法律約束力”的全球通用的反腐敗工具，在全球腐敗治理規(guī)則當(dāng)中具有首屈一指的重要性。截至2016年9月21日，《公約》已經(jīng)有180個締約方?！豆s》包括腐敗預(yù)防、定罪與執(zhí)法、國際合作、資產(chǎn)返還等四大機制的多項內(nèi)容，總結(jié)了世界各國治理腐敗的經(jīng)驗和良好做法，形成具有約束力的條款。為了保證在各締約國的實施，《公約》還設(shè)計了履約評估機制，迄今已經(jīng)完成了對定罪與執(zhí)法、國際合作為核心內(nèi)容的第一輪評估。自《公約》2006年2月對中國生效以來，中國政府采取了一系列立法、行政和司法措施，扎實推進《公約》在中國的實施，迄今已經(jīng)建立起與《公約》要求基本一致、較為完備的反腐敗刑事定罪法律體系，并致力于落實《公約》關(guān)于國際合作的規(guī)定，大力推進與其他國家締結(jié)引渡條約和刑事司法協(xié)助條約。從第一輪評估各國官方審議報告橫向比較來看，中國致力于推進公約實施的力度與進展是十分突出的。今后五年，中國一方面應(yīng)結(jié)合作為第二輪評估重心的腐敗預(yù)防、資產(chǎn)返還等的規(guī)定，推進腐敗預(yù)防體系的建立與完善，國際合作、資產(chǎn)返還機制的建立與模范實施，從而引領(lǐng)、推動《公約》在全球的實施，在《公約》這一國際反腐敗體系的基礎(chǔ)框架下扎實推進全球腐敗治理的體系構(gòu)建與切實行動。

（三）順勢而為、主動作為，充分利用國際平臺設(shè)置政策議程，引領(lǐng)全球腐敗治理方向并推動進程

全球腐敗治理可待深入的政策議題有很多，但中國應(yīng)將自身反腐倡廉建設(shè)最需要的議題優(yōu)先設(shè)置，從而引領(lǐng)全球腐敗治理方向，推動相關(guān)進程。例如，G20自確立反腐敗為首要任務(wù)之一以來，在推進全球腐敗治理方面的政策議題大體可以歸為推進各國政府間合作，推進政府與商界、公民社會組織協(xié)同兩大領(lǐng)域共10類具體政策議題。此次杭州峰會中國在G20國際追逃追贓方面議題的深入推進，可圈可點。這類議題既是《聯(lián)合國反腐敗公約》五大機制當(dāng)中資產(chǎn)返還、國際合作兩大機制的要求，也是《公約》履約審議第二輪（2016年—2020年）的階段目標(biāo)，更是中國反腐敗的切實需要，還是第三世界國家反腐敗的共同呼聲。

（四）積極開展國際反腐敗宣傳與交流

積極主動地開展國際反腐敗宣傳與交流，能夠在很大程度上改變國際社會的認知與印象。自身被公認為清廉的國家或地區(qū)，并非一定就應(yīng)該是國際反腐敗運動和國際合作的推動者。但國際反腐敗宣傳與交流卻能使自身在全球治理方面發(fā)揮巨大功用。20世紀(jì)六七十年代以來，新加坡已經(jīng)取得反腐敗的巨大成效，但在宣傳、交流方面反不如香港致力之多。香港廉政公署在國際反腐交流、宣傳與貢獻的結(jié)果并沒有白費，而是給香港的反腐工作帶來較高的認受度。香港反腐敗立法被《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約及其議定書實施立法指南》作為首要推介的范例[29]，三管齊下的戰(zhàn)略在世界范圍內(nèi)廣為流傳。自20世紀(jì)90年代開始，香港廉政公署相比新加坡貪污行為調(diào)查局享有更高的知名度。（見圖5）盡管在多項相關(guān)指數(shù)中，香港雖同為廉潔之都而清廉印象長期屈居新加坡之下。

圖4 G20政策議題（2010-2016）

鼓勵、支持中國人積極參與國際智庫、公民社會組織，或至少經(jīng)常利用與國際智庫、各國主要智庫交流、對話，利用政府間組織和原有框架之外，由中國學(xué)者、公民社會組織以民間身份積極在國際反貪大會等各種論壇發(fā)聲。透明國際中國會員組織（Transparency International-China）等應(yīng)該積極參與國際反腐敗運動在腐敗感知全球評測等方面的工作，開發(fā)反腐敗成效感知評測工具，以引領(lǐng)全球反腐敗努力，監(jiān)測全球腐敗治理進展。

需要指出的是，對于意識形態(tài)偏見，可以通過更多的宣傳事實來予以緩解，卻永遠不能指望其會徹底消除。對于制度差異，宣傳是有一定效果的。國際社會終將認識并接受不同國家在腐敗治理方面的差異雖然可以有共同的做法，但更應(yīng)該結(jié)合各自國情尋找切實可行的反腐敗道路與方案。畢竟，制度之差異是普遍而永恒存在的。在中國的國家治理體系當(dāng)中，紀(jì)律與執(zhí)紀(jì)是治國治黨的利器，這與中國的政治體制直接相關(guān)。新加坡的不少做法其實與西方大相徑庭，如法律懲治中的鞭刑、對國內(nèi)外媒體的某些限制、選區(qū)劃分等，雖不能得到西方國家與社會之認同，但新加坡善于運用法治手段來處理相關(guān)事務(wù)并發(fā)聲，卻能為國際社會包括曾橫加指責(zé)的西方社會同情理解并予以尊重。而其在當(dāng)初反腐敗運動中的某些開創(chuàng)性舉措，如斷然摒棄英國的反腐模式，以徹底的實用主義精神修改反腐立法，甚至舉證責(zé)任倒置，打破無罪推定原則，讓被控人充分說明資產(chǎn)來源的證據(jù)等，至今已然成為良好實踐而被廣為接受。這些經(jīng)驗，實足借鑒。

圖5 香港、新加坡反貪機構(gòu)國際知名度

如果將全球腐敗治理看作是一個征程，中國無疑只是邁向這一征途當(dāng)中的一員，且一直以來似乎都只是陪跑者。如果說作為陪跑者只需要沿著領(lǐng)跑者所定的路線，跑好自己的路即可；而領(lǐng)跑者既要模范做好自身工作，保持戰(zhàn)略定力，堅定地走自己的路，率先垂范，更要為集體行動設(shè)置目標(biāo)、方向與行動方案。從陪跑到領(lǐng)跑，是中國出于國內(nèi)反腐敗需要、履行國際公約的道德與法律義務(wù)而不得不為的必然選擇。在全球腐敗治理上，我們既要順勢而為，積極參與相關(guān)規(guī)則的制定，又要量力而行，避免好大喜功，陳義過高而在依據(jù)規(guī)則而做的訴訟中置本國民眾、企業(yè)于不利地位。而堅定地做好自身反腐倡廉工作，增強參與全球腐敗治理的實力，堅定擁護全球腐敗治理的基礎(chǔ)性框架并模范實施《聯(lián)合國反腐敗公約》，發(fā)揮榜樣引領(lǐng)作用，順勢而為，主動、積極參與全球腐敗治理規(guī)則制定，以開放的心態(tài)，積極開展反腐敗國際宣傳與交流，久久為功，必能使中國穩(wěn)居領(lǐng)跑者之列。

注釋：

①37家中國企業(yè)包括：阿里巴巴、德昌電機、寶維太陽能、聯(lián)想集團、利豐有限公司、上海電氣、中鋼、騰訊控股、兗州煤業(yè)、萬向集團、中船重工、順風(fēng)光電、華為科技、海爾集團、浙江吉利、中聯(lián)重科、中遠集團、正泰集團、中建、中海運、五礦、中交建、奇瑞汽車、上海寶鋼、格蘭仕集團、比亞迪集團、中國機械工業(yè)集團、中興通訊、中化集團、中鐵建、中海油、中國化工集團、中集集團、鞍山鋼鐵、中鋁、中國水利水電建設(shè)集團、中石化。

[1]加強合作推動全球治理體系變革共同促進人類和平與發(fā)展崇高事業(yè)[EB/OL].http://news. xinhuanet.com/politics/2016-09/28/c_1119641652. htm，2016-09-28.

[2]滕抒.引領(lǐng)反腐敗國際合作的“中國方案”——從北京反腐敗宣言到G20反腐敗行動[EB/OL]. http://fanfu.people.com.cn/n1/2016/0921/ c64371-287300 75.htm l，2016-09-21.

[3]國際反腐敗，今后將遵循“高級原則”[EB/OL].http: //news.ifeng.com/a/20160907/49927880_0.shtml，2016-09-07.

[4]彰顯我國在國際反腐敗領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)力——專家解讀G20杭州峰會取得的國際反腐敗合作重要成果[EB/OL].http://news.gmw.cn/2016-09/ 25/content_22144304.htm,2016-09-25.

[5]中國在國際反腐領(lǐng)域取得主導(dǎo)權(quán)[EB/OL].http:// lcpf.lcsfj.gov.cn/list_content.asp?ArticleID=5856, 2016-9-28.

[6]反腐國際合作中國由“參與”走向“主導(dǎo)”[EB/ OL].http://finance.sina.com.cn/sf/news/2015-12-09/ 094512681.htm l?from=wap,2015-12-09.

[7]A.Katarina Weilert.United Nations Convention against Corruption（UNCAC）-After Ten Years of Being in Force[J].Max Planck Yearbook of United Nations Law Online，2016，（19）：216—240.

[8]大會決議[根據(jù)第三委員會的報告（A/51/610）通過]51/59.反腐敗的行動[EB/OL].http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/51/59& referer=http://www.un.org/zh/documents/index.html& Lang=C，1997-01-28.

[9]大會決議[根據(jù)第三委員會的報告（A/55/593）通過］55/61.一項有效的反貪污國際法律文書［EB/ OL］.http：//www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp? symbol=A/RES/55/61&referer=http://www.un.org/zh/ documents/index.html&Lang=C，2001-01-22.

[10]二十國集團杭州峰會公報[EB/OL]http://www.g20. org/dtxw/201609/t20160906_3394.html，2016-09-06.

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[12]APEC Meeting Documents[EB/OL].http：//mddb. apec.org/,2016-10-01.

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[16]袁柏順.公眾腐敗感知與腐敗的民間傳說——基于C市城區(qū)公眾腐敗感知調(diào)查的一項研究[J].公共行政評論,2016,(03):56—69+187.

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[19]Transparency Internation.Transparency in Reporting on Anti-Corruption:A Report on Corporate Practices[R].Berlin:Transparency International,2009.

[20]Kowalczyk Hoyer,Barbara.Transparency in Corporate Reporting:Assessing the World's Largest Companies[R].Berlin:Transparency International，2012.

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[22]德調(diào)稱三家中企“最不透明”當(dāng)事企業(yè)拒絕指責(zé)，環(huán)球時報[EB/OL].http://world.huanqiu.com/hot/ 2016-07/9158526.htm l,2016-07-26.

[23]Transprency International:G20,China,corruption and asset recovery[EB/OL].http://www.transparency. org,2016-09-02.

[24]張倍茹·美國智庫關(guān)于中國反腐倡廉的評價述評[J].廉政研究，2013，（02）：50—58.

[25]China wants an extradition treaty.Ottawa should say no，The Globe and Mail[EB/OL].http://www. theglobeandmail.com/opinion/editorials/chinawants-an-extradition-treaty-ottawa-should-sayno/article31975466/,2016-09-21.

[26]Raig Offman：Seven things to know about China’s overseas anti-corruption campaign[EB/OL].http:// www.theglobeandmail.com/News/World/Seven-Things-To-Know-About-Chinas-Overseas-Anti-Corruption-Campaign/Article 31971698/，2016-09-20.

[27]Michael Byers:Extradition treaty with China would be an affront to human rights，The Globe and Mail [EB/OL].http://www.theglobeandmail.com/opinion/ extradition-treaty-with-china-would-be-anaffront-to-human-rights/article31968585/2016-9-20.

[28]UNODC's Action against Corruption and Economic Crime[EB/OL].http://www.unodc.org/unodc/en/ corruption/index.htm l?ref=menuside，2016-9-20.

[29]United Nations Office On Drugs And Crime Division For Treaty Affairs:Legislative Guides For The Implementation Of The United Nations Convention Against Transnational Organized Crime And The Protocols Thereto[EB/OL]，http://www. unodc.org/pdf/crime/legislative_guides/egislative% 20guides_Full%20version.pdf，2004-12-30.

2016-05-21

丹麥政府資助項目（2014—32988）；教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目(13YJAZH124)

袁柏順，男，湖南邵陽人，湖南省廉政研究基地、湖南大學(xué)廉政研究中心教授、執(zhí)行主任，主要從事廉政學(xué)與廉政建設(shè)研究。