高校科研經費協同監管機制構建路徑研究
——以國家重點實驗室為例

戴智華， 李昕榮， 劉芳芳， 昝忠華

(上海交通大學 a.機械與動力工程學院；b.紀委，上海 200240)

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高校科研經費協同監管機制構建路徑研究
——以國家重點實驗室為例

戴智華a， 李昕榮b， 劉芳芳a， 昝忠華a

(上海交通大學 a.機械與動力工程學院；b.紀委，上海 200240)

針對高校科研經費的現狀，通過借鑒協同學及其有關理論，從國家重點實驗室的視角，分析了其科研經費外部及內部環境主體，并對其科研經費協同管理的問題進行了深入總結，通過借鑒國外科研經費監管機制，構建了高校國家重點實驗室科研經費協同監管路徑，并逐一分析了國家重點實驗室與各管理部門相互協同的路徑和具體監管措施。研究表明，通過部門間的協同以及相互監管，相互支撐，內外環境主體協同齊抓共管可實現科研經費的良性發展，并有力提升國家重點實驗室科研經費管理績效，這一路徑和具體監管措施也可推廣到高校科研經費協同監管中。

高校科研經費； 國家重點實驗室； 協同監管； 構建路徑

0 引 言

隨著國家科研投入加大，科研腐敗問題頻發，科研經費的規范化管理顯得尤為必要和緊迫。目前，國家科技部實施的一系列經費改革，直接劍指科研經費的管理，也包括各高校國家重點實驗室科研經費的管理，相關主管部門也采取多種措施加大對高校科研經費管理和使用監督檢查的力度，對規范各高校科研經費管理起到了積極的推動作用，但高校內部仍存在一些亟待解決的問題。①科研經費來源渠道廣、課題名目繁多，科研經費逐年加速增長，管理難度加大，表現在高校科研項目經費管理機制不健全，一般由科研管理部門負責科研項目的申報、立項、驗收等組織管理，財務管理部門負責科研經費的財務政策、制度、管理和核算工作，科研經費的使用則由項目負責人全權負責[1]；②由于高校科研經費呈現來源多元化、總量增長速度快、課題負責人支配權限大等，與科研經費有關的利益相關者卻沒有協同得到有效地監管，出現了各種各樣的問題，表現在科研經費的安全性和使用效益不高、過程管理導致利益相關方各自追求利益最大化、科研經費開支范圍不合理、預算管理不完善、科研經費監管機制不健全等[2]，高校缺乏科研經費的績效管理，目前大部分高校財務管理只對科研經費的下撥額度和報銷進行稽核，審計管理部門對科研經費做賬目和報銷單審計，沒有對科研經費的績效進行管理[3]。

德國物理學家赫爾曼·哈肯(Herman Haken)在20世紀70年代的協同學(Synergetics)中提出了協同概念，他認為協同應該產生“1+1>2”的效應。內部協同指企業生產、營銷、管理的不同環節、不同階段、不同方面共同利用同一資源而產生的整體效應，而協同效應[4]是指一個集群中的企業由于相互協作共享業務行為和特定資源，比一個單獨運作的企業將取得更高的盈利能力。高校科研經費未來管理的趨勢就是協同管理，其中多方協同必然存在如何構建適合于高校發展的監管機制問題，且協同機制必須符合各高校的校情。高校科研管理協同監管路徑的制定涉及眾多部門，高校有必要認真梳理科研經費管理中各利益相關者存在的諸多問題，以政策為導向，充分發揮各職能部門的協同配合作用，并形成科研經費長效監管機制，提升高校科研經費管理水平，最終提高科研經費使用效益，因此構建高效科研管理協同監管機制路徑顯得十分緊迫與必要[5]。

國家重點實驗室經費來源主要有國家專項撥款，主管部門、依托單位提供的配套經費和運行經費，競爭性經費三種主要來源[6]。國家重點實驗室近年來在科學研究、人才培養和對外開放等方面取得了令人矚目的成績，成為國家科技創新的重要組成部分，同時國家對于國家重點實驗室的資源投入加大，國家重點實驗室的科研經費管理也存在與高校科研經費管理相似的共性問題。本文通過對10余所985高校國家重點實驗室的調研和上海交通大學評估為優秀的某國家重點實驗室長期管理實踐，研究國家重點實驗室經費協同監管機制構建的路徑和具體監管實施措施。

1 高校科研經費監管現狀

高校國家重點實驗室科研經費(以下稱高校科研經費)監管外部環境主體包括科技部、財政部、主管部門(教育部等)。科技部作為宏觀管理部門負責統籌規劃和全面指導國家重點實驗室的建設和運行[7]；財政部會同科技部根據評估結果確定國家重點實驗室的分檔情況和支持標準，按照預算渠道下達預算及撥款，并采取年度抽查和5年評估相結合的方式，對經費執行情況進行監督檢查；主管部門(教育部等)作為國家重點實驗室行政管理部門負責具體指導和組織國家重點實驗室的建設和運行；依托單位(高校)在科技部和主管部門的領導下，具體管理和保障國家重點實驗室的建設和運行。國家重點實驗室的建設一般依托在某(幾)個高校或科研院所，經國家批準立項后，依托單位具體負責項目的實施和國家重點實驗室的直接管理。相關主管部門依據科技部頒布的《國家重點實驗室建設與管理暫行辦法》，結合本部門實際，制定并頒布相應的管理細則，進一步明確和規范依托單位的具體職責[8]。

高校國家重點實驗室科研經費監管內部環境主體是指高校內部各相關部門，包括高校行政管理部門(科研、財務、設備、審計管理部門)、院系、國家重點實驗室等部門。盡管國家重點實驗室因為各相關依托單位具體情況不同實行各具特色的管理模式，但基本的管理制度是一致的，即實行依托單位領導下的實驗室主任負責制、課題責任人負責制、學術委員會的學術指導制。高校行政管理部門院系、國家重點實驗室協同監管，保證國家重點實驗室科研經費良好的運行。高校行政管理部門對于國家重點實驗室經費起到監管、指導作用；國家重點實驗室的大部分固定人員多來自院系，院系對國家重點實驗室的大部分固定人員進行人事考核；國家重點實驗室對科研經費進行直接的管理，各部門良好的協同管理可以保障國家重點實驗室經費的良好運行。

2 高校科研經費協同監管存在的問題

2.1 開環松散式管理，未形成閉環管理的體系

高校各行政管理部門聯合協調溝通信息不通暢，導致信息不對稱[9]。科研管理部門僅將預算下達到財務管理部門，財務管理部門沒有將預算細分，而是按總額進行預算控制，未按預算明細名稱、金額及臺件等進行明細控制，導致經費執行與預算有所偏差；審計管理部門一般進行項目后審計，審計問題沒有反饋到財務管理部門和科研管理部門進行預算管理的風險控制；設備管理部門只負責論證及合同管理，未對經費支付進行跟蹤管理。這些現象概括起來說就是各行政管理部門沒有形成閉環的反饋機制，無法形成閉環管理。

2.2 實驗室人員對科研經費管理政策了解不深

科研經費管理制度在不斷完善的過程中，各項目主管部門相繼出臺項目及經費管理制度，各管理制度有自己獨立的標準，且每一標準都不盡相同，每個具體政策都有著不同的內容、目標和特定的作用對象[10]，尤其是近年來國家科研經費有關政策不斷調整，使此類問題表現更為突出。項目負責人對于科研經費的管理一般重視程度都不夠，基本將精力都突入到科學研究上，對于科研經費的管理政策的變化關注甚少甚至沒有關注，對于科研經費管理政策的執行力和作用范圍不能及時了解，造成科研經費預算編制、使用等過程中的違規行為等結果。

2.3 實驗室科研經費未能發揮最大效用

高校國家重點實驗室科研經費的來源渠道廣泛、課題名目繁多、科研經費逐年增加，但是對于科研項目的管理沒有建立統一完善的平臺，導致對于相同研究內容的科研經費支持資助來源多樣而且重復投入[11]，不能發揮科研經費的最大作用，也不能體現科研工作實際成本。同時，隨著科研經費的逐年增長，科研用設備的投資也有了長足的發展和提高，設備添置尤其迅速，但是在設備的管理中出現了設備重復購置等問題[12]，導致科研經費利用率低。

1.1.2 網箱 在每個水泥池內均放置了網箱，網箱規格為 1.5 m×1.0 m，深 0.8 m，設置在水池中間。

3 國外科研經費監管機制的借鑒

科研經費的使用和監管也是西方發達國家面臨的一個現實問題。在科研經費管理工作中，歐美諸國不斷改進制度措施，加強科研項目的預算管理，對科研經費進行全程監管，嚴格科研經費的核算與控制，在長期發展中形成了一套完整和成熟的監管機制，我們可以借鑒這些機制，來構建符合高校國家重點實驗室科研經費監管實踐的機制。

(1) 科研經費的監控實行內部控制+外部監管”的管理模式。內部控制采用的方法包括權力制衡機制，專門部門管理制度，內部審計制度這些制度在項目的執行過程中起到了監督管理的作用，以提高科研經費的使用效率[13]；外部監督主要包括政府和社會監督兩個方面，政府監督主要表現在實務的審計，社會監督作為一種普遍的形式存在各國高校科研經費的外部監督中[14]。以美國為例，美國對科研經費的執行情況的監督從立法、外部監督到內部控制都形成了一套比較完整和成熟的監督機制。《信息公開法》規定，政府批準的科研項目，其經費預算的執行，在不違背國家利益的情況下，須向社會公開，接受公眾監督。具有執行職權的機構都相對獨立，以此來保證監督的公正性[15]。

(2) 建立和健全經費管理監督協同機制。在經費使用過程中，西方各國政府加強宏觀監督，主管部門重視日常監督、研究機構側重內部控制、審計部門強調事后監督，各司其職、各盡其責，從而實現研究經費使用全過程監督，提高科研經費使用效率，保障經費使用的公正性。以德國為例，德國的公共科研機構的組織結構都是采用理事會管理制度，德國政府科研經費實行預算撥款制度，國家對科研經費的監督由聯邦審計院執行。審計院是獨立于議會、政府和司法部門，是擁有獨立預算的最高審計機關，在科研經費的預算執行和決算階段，審計院對年終決算以及預算執行和其他財政的合法、合規行和經濟效益性進行審計，政府則主要通過年度工作報告對科研機構進行財務監督[16]。

(3) 重視制度管理。在法律環節，美國政府有完善的規定，如頒布了《總監察長法》、《聯邦會計和審計法》、《單一審計法》等法律，一旦查出問題，責任人將被嚴懲。美國實行論文成果同行評議制度，科研項目如果發現造假或敷衍塞責，成果和論文質量必然受到影響，也很難得到科研經費的繼續支持[15-16]；在英國，有《公司法》、《大不列顛會計標準》對科研經費的管理進行監督管理；在日本，科研機構作為獨立行政法人要接受《獨立行政法人通則法》以及國會為各科研機構制定的關于營運與考核、財務與審計制度、政府預算撥款、人事和薪酬制度的相關法律的規定[16]。

4 構建科研經費協同監管機制的路徑和具體措施

針對高校國家重點實驗室現行科研經費協同監管存在的問題，借鑒國外經驗科研經費的管理經驗，并以協同學及有關理論為支撐，通過對十余所985高校國家重點實驗室的調研，提出了國家重點實驗室科研經費協同監管路徑(見圖1)，該路徑結合國家重點實驗室科研經費監管的內部與外部環境主體，相互協同，相互作用，組成了一條完整有機的國家重點實驗室科研經費協同監管的路徑。在該路徑的基礎上，結合上海交通大學評估為優秀的某國家重點實驗室長期管理實踐并不斷修正和完善，給出了國家重點實驗室科研經費協同監管的具體實施措施。具體分析如下：

路徑(Ⅰ)：國家重點實驗室—院系協同監管

國家重點實驗室與院系的發展是相互促進的，在科研經費方面也應協同促進監管，這種協同有利于提升監管的效率，院系對國家重點實驗室的進行人事考核，把固定人員的科研經費情況納入到學院的考核體系中，通過監督和考核的激勵政策使其績效提升；國家重點實驗室為固定人員提供科研經費，為新的科研增長點提供資金支持，并鼓勵研究人員按照自身優勢和興趣交叉組合，按照科研需求，完成國家各項重大項目，這也促進了學院的發展。具體協同監管措施包括：院系對國家重點實驗室人事關系在院系的固定人員實行考核時，一方面監督其科研經費使用的規范度，另一方面將其在國家重點實驗室獲得科研經費的額度納入其年度績效，這些協同監管措施鼓勵了國家重點實驗固定人員嚴格按照國家要求規范并按進度實施經費。

圖1 國家重點實驗室科研經費協同監管路徑

路徑(Ⅱ)：國家重點實驗室—行政管理部門協同監管

(1) 國家重點實驗室—高校財務管理部門協同監管。很多高校的國家重點實驗室與財務管理部門往往存在各自為政的松散管理現象，將國家重點實驗室與財務管理部門共同協同監管科研經費，可大大提高了科研經費的使用效率。財務管理部門是國家重點實驗室科研經費監管的重要平臺，為國家重點實驗室經費預算、決算、控制提供監督和指導。在經費使用的過程和決算中，財務管理部門進行有組織地管理，嚴格把關，提供預警功能，保證國家重點實驗室科研經費發揮應有積極的作用；國家重點實驗室在得到國家資金投入時，應根據財務管理部門的要求事先進行資金預算，制定合理的運行方案，在保證資金透明度的情況下進行合理的使用。

具體協同監管措施包括：高校財務管理部門與國家重點實驗室分層級授權管理經費，財務管理部門按照項目批復及預算授權給國家重點實驗室，國家重點實驗室財務管理人員根據項目負責人申請經費數授權其使用；同時財務管理部門與國家重點實驗室共同構建預算信息控制平臺，以平臺為技術抓手，當項目負責人經費使用較慢或超預算使用時財務管理部門會提示國家重點實驗室財務管理人員，應根據財務提供的信息及時與項目負責人聯系溝通，督促其按項目進度嚴格執行。通過這些協同監管措施，財務管理部門與國家重點實驗室的財務管理人員都及時掌握了國家重點實驗室科研經費使用狀況，更加細致與科學地為國家重點實驗室固定人員科研經費提供了服務。

(2) 國家重點實驗室—高校科研管理部門協同監管。科研經費管理不應只是高校科研管理部門發揮作用，而應與國家重點實驗室相互協同。高校科研管理部門在國家重點實驗室經費監管中承擔著組織、協調、管理成果的作用，并將校內外國家重點實驗室經驗借鑒和溢出，深度規劃國家重點實驗室的科研成果；國家重點實驗室通過結合自身的學科特點、人才特點和資源特點，將產生的科研成果上報至高校科研管理部門，使其及時掌握發展進度。

具體協同監管措施：當國家重點實驗室項目獲得批準時，因國庫經費的特殊性，國家重點實驗室項目申報、項目合同需經高校科研管理部門審核，監管國家重點實驗室經費運行是否合理有效，國家重點實驗室根據審核建議執行項目經費及申報；高校科研管理部門起到整體戰略統籌規劃作用,加強與科技部等部委的信息溝通，圍繞戰略性新興產業和重要產業方向，推動國家重點實驗室成果與學科的不斷發展與進步。

(3) 國家重點實驗室—高校設備管理部門協同監管。因國家科研經費存在重復投入，設備重復購置現象也時有發生，國家重點實驗室應與高校設備管理部門相互協同把關，通過與外部環境主體(財政部、科技部、教育部)的有效協同，共同保證國家重點實驗室科研高效運行。高校設備管理部門在國家重點實驗室設備論證、采購、招標的運行中發揮著指導和管理作用；國家重點實驗室前期的的設備編制中，提交高校設備管理部門對設備進行協調和把關，避免重復購置，提高設備的利用效率。

具體協同監管措施：高校設備管理部門在國家重點實驗室大型設備購買前期，將國家重點實驗室財政部審批的所有購置設備在論證會上統一論證，經過專家的建議修改審批通過后再統一查重，符合購置條件后設備管理部門再統一招標；其次，國家重點實驗室根據設備管理處論證結果，查重結果，招標跟蹤，進行設備購置。這些協同監管措施既提高了科研經費管理效率，也避免了設備重復購置，為后期國家重點實驗室設備的開放運行度提供了有利保障。

(4) 國家重點實驗室—高校審計管理部門協同監管。高校審計管理部門是科研經費監管的重要部門，很多高校的審計往往與國家重點實驗室脫節。高校審計管理部門承載著國家重點實驗室的評價反饋和監督指導的任務，其與國家重點實驗室相互協同共同可促進科研經費發揮高效的作用。

具體協同監管措施：高校審計管理部門在對高校科研經費審計中往往會發現問題和形成很多政策經驗，從而可形成經驗反饋庫和問題庫，這些庫中的共性問題及時向國家重點實驗室反饋，國家重點實驗室在管理過程中就能及時修正這些管理政策和問題，避免再次出現類似的問題；同時，國家重點實驗室自身也在管理過程中形成問題和經驗，這些庫也可以及時反饋給審計管理部門，二者相互協同，信息對稱，提高了國家重點實驗室科研經費管理效率，節約了科研資源。

5 結 語

本文從我校國家重點實驗室的長期管理實踐出發并經不斷修正和完善，構建了國家重點實驗室科研經費協同監管機制的具體路徑和實施措施。研究表明，借鑒國外經驗科研經費的管理經驗，并結合協同學及有關理論，通過部門間的協同以及相互監管，相互支撐，內外環境主體協同齊抓共管可實現科研經費的良性發展，并有力提升國家重點實驗室科研經費管理績效。國家重點實驗室科研經費的內外環境主體與高校科研經費的內外環境主體有著極大的共性之處，這一協同監管機制的具體路徑和實施措施也可推廣到高校科研經費協同監管中去。

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Research on Building Path for Fund Coordination Supervision Mechanism in Colleges and Universities

DAIZhi-huaa，LIXin-rongb，LIUFang-fanga，ZANZhong-huaa

(a.School of Mechanical Engineering; b. Commission for Discipline Inspection,Shanghai Jiaotong University, Shanghai 200240, China)

Starting from the present situation of scientific research in colleges and universities, from the state key laboratory’s perspective, using synergetics and relative theories, the paper analyzes the subjects of the external and internal environment of scientific research funds, and makes a thorough analysis of problems that contain cooperative management, foreign research supervision mechanism, coordination supervision of research fund in the state key laboratories. And it also points out that the state key laboratory and the administrative department should work together. Through the coordination and mutual supervision, the state key laboratory and the administrative department should support each other, and realize the benign development. Thus, management of the state key laboratory can be effectively improved. This path and specific supervision measures can also be extended to coordination supervision of other funds in colleges and universities.

research fund in colleges and universities; state key laboratories; coordination supervision; building path

2014-07-10

上海交通大學廉政與治理研究中心資助項目(2015011)

戴智華(1978-)，男，江西樂安人，博士，副研究員，主要研究方向為科研管理、高教管理、技術創新管理。

Tel.：021-34205880；E-mail：zhdai@sjtu.edu.cn

G 482

A

1006-7167(2016)03-0250-05