2016年APEC峰會：為亞太自貿區建設搭建合理的制度性框架

蘇浩++楊超

跨太平洋的亞太區域合作需要一種制度化的框架，而在這一框架中需要各機制相向并行，協調配合，從而合力推動建構亞太自貿區建設。2016年11月19—20日在秘魯首都利馬舉行的亞太經合組織第二十四次領導人非正式會議則為推進亞太經濟合作建構合理的制度，進行了框架性的構建。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2016.12.009

一年一度的亞太經合組織領導人（APEC）非正式會議已在秘魯落幕，本次會議以“高質量增長和人類發展”為主題，成員國間就亞太區域的制度性經濟合作展開深入討論。亞太經合組織的創建曾為推動區域內發達國家和發展中國家間的合作發揮了積極作用，但也因區域內兩種類型的經濟體間的差異而一度陷入停滯不前的發展困境。近年來隨著區域內發展中國家經濟實力的提升，建立亞太自貿區倡議的落實，給區域經濟合作帶來新的動力與活力，正在迎來制度性合作框架建立的新機遇。

亞太跨區域

經濟合作的框架

亞太經合組織是在冷戰結束時成立的官方區域經濟合作機制，至今仍是環太平洋區域經濟合作的唯一官方平臺。

第一，它是一個正式的官方機制化合作平臺。它的基本運行機制是以成員的外交部長和經濟/貿易部長每年舉行的雙部長會議機制為核心，自1993年以后每年還舉行成員間最高領導人的非正式首腦會議，發揮最高層次的指導性和功能性作用，還有一系列定期或不定期的不同領域的部長會議機制，以及各個副部級層次的高官會議，還有部長會議機制內的政策專家組和領域內的工作組。此外，APEC還建立了“工商咨詢理事會”作為常設機構，而伴隨著領導人會議所召開的APEC工商界領導人峰會則作為一種合作的有效補充。

第二，1994年在印度尼西亞茂物召開的領導人非正式會議上確定了亞太經合組織的“茂物目標”，決定各發達成員在2010年前、發展中成員在2020年前實現貿易和投資自由化的目標。而一些發達成員還提出了“亞太自由貿易區”的構想和計劃。由于成員間經濟發展和政治體制的巨大差異性，導致這一目標未能如期實現，但“貿易與投資自由化”的原則，已成為亞太經合組織發展的方向。

第三，機制內的發達成員經濟體曾努力將“貿易投資自由化”作為實現跨區域合作的核心內容，而發展中經濟體則強調“經濟技術合作”亦不可偏廢，這就形成了“兩個輪子驅動”的亞太經濟合作的新樣式。

第四，這種合作對于太平洋區域內的發達經濟體和發展中經濟體的發展都具有積極意義，前者通過對外投資和產業轉移，實現自身的產業升級和高端產業的壟斷，而后者則梯次產業分工，從低端產業建設入手，促進自身初步經濟發展，開始走向工業化道路。總體來說，亞太經合組織通過建立某種程度的制度化的合作安排，對促進整體亞太區域內國家和經濟體的經濟發展，發揮了積極作用。

亞太經合組織建立的宗旨就是保持區域經濟的全面增長和發展，促進經濟體間的相互依存，建構和加強開放的多邊貿易體制，減少區域貿易和投資壁壘，維護本區域人民的共同利益。但它也存在一些問題，如發達經濟體試圖主宰，成員追求自利，合作安排分散，這導致其發展動力不足，前景走向不明。

亞太經濟合作的

新定位和新動力

我們應該“勿忘初心”。亞太區域經濟合作不應以相對收益來決定，而是堅持絕對收益的利益取向；不應作為壓制對手的工具，而應成為互利共贏的平臺；不應以發達國家為主導，而應以機制成員集體發揮作用。事實上，亞太地區各經濟體間的相互聯系、相互連接、相互依存度比起過去任何時候都大大提高，隨著世界正在進入新的全球化進程，亞太各經濟體相互間的合作需要有新的定位和新的動力。

隨著中國經濟的快速發展和提升，以及區域內其他發展中國家整體經濟實力的增強，跨太平洋經濟合作的推動力量從發達國家向發展中國家轉移，區域性經濟關系正從發達經濟主導發展中經濟體的不平衡狀態，轉化為兩者協調而共同兼容的相對平衡的狀態。需要強調的是，2010年的第十八屆亞太經合組織橫濱峰會，各成員共同決定在區域內各種類型的自由貿易協定的基礎上，在亞太地區建立自由貿易區（Free Trade Area of the Asia-Pacific， FTAAP），從而為跨太平洋經濟合作勾畫了前景。而這一倡議則在2014年11月在北京舉行的亞太經合組織第二十二次領導人非正式會議，得到了明確的認定，成為亞太跨區域合作的新起點，也是亞太經合組織功能和地位的一種新定位。

2014年11月在北京舉行的亞太經合組織第二十二次領導人非正式會議的主題是“共建面向未來的亞太伙伴關系”。中國國家主席習近平在會上的講話中強調，面對新形勢，亞太經濟體應深入推進區域經濟一體化，打造發展創新、增長聯動、利益融合的開放型亞太經濟格局，共建互信、包容、合作、共贏的亞太伙伴關系，為亞太和世界經濟發展增添動力。從此，“互信、包容、合作、共贏”被確立為亞太伙伴關系的指導原則。會議通過了《北京綱領：構建融合、創新、互聯的亞太——亞太經合組織領導人宣言》和《共建面向未來的亞太伙伴關系——亞太經合組織成立25周年聲明》兩份成果性文件。這決定了APEC發展進程出現歷史性的轉折變化。中國與APEC各方圍繞區域經濟一體化、創新發展改革與增長、互聯互通三個方面，提出了大量的務實合作倡議，努力塑造開放、包容、互利、共贏的伙伴關系。特別在促進區域經濟一體化方面，APEC各成員經過密集磋商，決定啟動并推進亞太自由貿易區（FTAAP）建設進程，并制定了《APEC推動實現FTAAP北京路線圖》（簡稱《北京路線圖》），這是一種里程碑式的成果。從此，APEC的進程真正進入了向經濟合作深度融合發展的新階段。另外，北京會議通過的互聯互通藍圖，確立了在2025年前實現加強軟件、硬件和人員交流互聯互通的遠景目標，為構建多層次的復合型亞太互聯互通網絡、實現亞太發展繁榮、夯實互聯互通的基礎、解決亞太發展瓶頸性問題提供了明確的方向。總之，這次會議是朝著實現亞太自由貿易區方向邁出的歷史性一步，標志著亞太自由貿易區進程的正式啟動。

而于2015年11月在菲律賓首都馬尼拉舉行的第二十三次APEC會議，則明確將“打造包容性經濟，建設更美好世界”作為跨太平洋經濟合作的主題。習近平主席在會議上做的題為“深化伙伴關系，促進亞太繁榮”的講話指出：“我們要推進一體化，打造開放型亞太經濟。亞太經合組織要發揮引領和協調作用，強化區域貿易協定信息交流機制，促進區域貿易協定協調發展，為亞太開放型經濟搭建制度化平臺。”馬尼拉APEC會議發表了《亞太經合組織第二十三次領導人非正式會議宣言》，并通過一份支持多邊貿易體制的聲明。而中國則在亞太經合組織框架下的跨太平洋區域合作進程中，發揮了積極的推動作用。應該說，在北京APEC互聯互通藍圖提出之后，中國便強化了實際層面的操作。中國積極兌現承諾，在加強亞太經合組織能力建設方面，中國在2014年APEC會議上稱將向亞太經合組織捐款1000萬美元并為發展中成員提供1500個培訓名額。目前，中方已經提供首筆280萬美元，完成近千人次的培訓。為將亞太經合組織打造成推進一體化的制度平臺，加強經驗交流的政策平臺，反對貿易保護主義的開放平臺，深化經濟技術合作的發展平臺，推進互聯互通的聯接平臺做出了很大貢獻，提高了國際信譽，樹立了中國良好的國際形象。這樣，在亞太經合組織各成員的共識基礎上，亞太經合組織已經成為亞太自貿區建設的孵化器。

可見，亞太區域內的發展中經濟體之間，需要跨區域性的經濟協調與連接，實現整體的經濟一體化融合，實現整體太平洋各經濟體的共同發展與繁榮。顯然，區域內的發展中經濟體已經成為夯實亞太經合組織框架內合作的新的動力源。

亞太經濟合作

需要合理的制度性框架

跨太平洋的亞太區域合作需要一種制度化的框架，而在這一框架中需要各機制相向并行，協調配合，從而合力推動建構亞太自貿區建設。而剛剛在秘魯首都利馬結束的亞太經合組織第24次領導人非正式會議則為推進亞太經濟合作建構合理的制度，進行了框架性的構建。

本次APEC利馬峰會的主題是“高質量增長和人類發展”。會議發表了《亞太經合組織第二十四次領導人非正式會議宣言》。鞏固亞太在全球經濟中的引擎地位，以開放包容的精神深化區域一體化，成為此次會議最主要的兩大看點。其實，在秘魯利馬舉行亞太經合組織工商領導人峰會上，國家主席習近平發表了題為《深化伙伴關系增強發展動力》的主旨演講。習近平用四個關鍵詞為促進亞太和世界的經濟發展提出了“中國方案”：“一體化”“互聯互通”“創新”與“合作”。習近平在峰會上提出“四個促進”：即促進經濟一體化，建設開放型經濟；促進互聯互通，實現聯動發展；促進改革創新，增強內生動力；促進合作共贏，深化伙伴關系。中國主張：隨著2020年茂物目標期限臨近，各成員應加緊規劃更加長遠的合作愿景，以發展為主題，擴大開放，促進區域經濟一體化、互聯互通，共同繪制亞太合作的宏偉畫卷。中國的主張為亞太巨輪駛向繁榮之路找準航向，得到與會各方的高度認同。

值得注意的是，亞太經合組織秘魯峰會是在前兩屆峰會所達成的共識和設定的目標基礎上，強調堅定不移提升亞太開放型經濟水平，支持多邊貿易體制，早日建成亞太自由貿易區的愿望，并探討了圍繞制度化建設方向而推動合作進程。從會議通過的領導人非正式會議宣言的內容，我們可以看出，各成員已經就亞太自貿區建設設計了一種合理的制度化安排。這些努力突出體現在會議通過的“領導人非正式會議宣言”中，以及作為附件的《亞太自貿區利馬宣言》和《實現亞太自貿區有關問題的集體戰略研究報告》兩個文件中。其中包含了推動亞太自貿區，在亞太經合組織框架內進行合理的制度性框架設計的基本內容。

第一，確定APEC作為亞太自貿區建設的主要手段。各成員一致同意，根據2014年《APEC推動實現亞太自貿區北京路線圖》確立的指導精神，我們重申將致力于推動亞太自貿區的最終實現，以此作為進一步深化APEC區域經濟一體化的主要手段。我們重申到2025年實現亞太地區無縫全面聯通和融合這一首要目標。

第二，通過主要的綱領性文件。各成員領導人批準成員經過共同研究而提出的實現亞太自貿區有關問題的集體戰略研究報告，并成為《亞太自貿區利馬宣言》的核心內容，從而形成了制定并落實逐步實現亞太自貿區的工作計劃。

第三，確定合作的基本原則。會議決定努力孕育并設計好亞太區域經濟一體化進程，堅持開放、包容、互利共贏的合作原則，促進經濟結構深入調整，為亞太地區可持續發展注入更多動力。而互信、包容、合作、共贏應作為建立亞太伙伴關系的基礎。

第四，確定建立自貿區的宏觀框架。鑒于APEC經濟體所處的不同發展階段，以及不同自由化水平和覆蓋范圍的區域貿易安排/自由貿易協定，可能會對實現全面的區域經濟一體化帶來挑戰。因此，我們再次承諾亞太自貿區應建立在正在開展的區域安排基礎上，包括通過《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）等可能的路徑加以實現。我們歡迎其他區域一體化安排為最終實現亞太自貿區作出有意義的貢獻。

第五，再次認定自貿區建設的茂物目標。旨在實現亞太地區自由開放的貿易和投資的茂物目標，是APEC歷史上最重要的里程碑之一，雖然目標有所延誤，但仍具有指導性意義，并作為自貿區建設的核心目標。

第六，推出互聯互通作為亞太自貿區建設的核心概念。峰會要求破解區域互聯互通瓶頸，深入落實北京會議通過的十年期互聯互通藍圖，促進基礎設施、規章制度、人員交流互聯互通，構建全方位、復合型互聯互通網絡，加強“一帶一路”倡議同有關各方發展戰略及合作倡議對接。為此，通過了《APEC互聯互通藍圖（2015—2025）》，確定了其后續工作規劃，并明確建設高質量基礎設施的基本要素，并承諾將致力于把這一概念落實到行動中。推動太平洋兩岸互聯互通建設彼此對接，在更廣范圍內輻射和帶動實體經濟發展。完善基礎設施、制度規章、人員交流三位一體的互聯互通架構，確保2025年實現全面聯接的目標。

第七，認定官方合作機制。在APEC框架內進行部長和官員們在專業部長級會議、高級別政策對話、財長會進程、高官會各下屬委員會和工作組以及其他相關機制的運行。

第八，確定推動合作的重要領域。各方要監督評估落實該路線圖的進展，采取具體措施實現共同目標，促進服務貿易和投資增長，提高服務業競爭力，與此同時，解決服務貿易增長的制約因素，并照顧到各經濟體在經濟社會條件上的差異。會議批準《第二期供應鏈框架行動計劃（2017—2020）》，以便增進APEC地區的貿易便利化和供應鏈聯接。更加值得注意的是，會議通過了《APEC服務業競爭力路線圖》的重要文件，并作為領導人宣言的附件加以宣布。

當然，這些框架構建和具體措施，僅是未來在亞太經合組織框架內制度性建設的一種初步而基本性的進程，未來還有很長的路要走，還會遇到各種挑戰和不確定性，但亞太自貿區的建設是符合新全球化進程中歷史前進的方向，也符合亞太經合組織各成員的根本利益，更符合太平洋區域內人民促發展求繁榮的共同愿望。

（第一作者系外交學院外交學系教授，博士生導師；第二作者單位：外交學院外交學系）

（責任編輯：魏銀萍）