新形勢下特殊監管區進口商品入境驗證分線管理研究

步培銀?冷宇?許超?程正文?斯越強

摘 要：上海自貿區創新成功經驗中“一線放開、二線安全高效管住，嚴密防范質量安全風險和最大便利化”的分線管理理念，要求從過去的“重事前審批”轉向“重事中、事后監管”，充分體現了政府職能轉變的要求，為“類自貿區”的特殊監管區的發展提供了新的樣板。無錫檢驗檢疫局以風險管理和信用管理為基礎，突出“一線備案直放、二線分類監管”的核心理念，探索“三備兩控”入境驗證分線管理模式，有效推動了入境驗證監管向事中事后延伸。

關鍵詞：入境驗證；分線管理；事中事后

特殊監管區是經國務院批準，設立在中華人民共和國關境內，賦予承接國際產業轉移、聯接國內國際兩個市場的特殊功能和政策，實施封閉監管的特定經濟功能區域。自1990年我國第一個特殊監管區設立以來，各地特殊監管區在促進開放性經濟的發展上做出了突出的貢獻，并伴隨著我國進出口貿易的迅速增長取得了蓬勃的發展。

長期以來，特殊監管區內諸多的進出口企業因“兩頭在外”特性，其進口強制性認證目錄內產品（以下簡稱進口3C產品）量大面廣、種類繁多，相關的涉證辦理和通關操作一直是區內進出口企業重要的業務類型，與之對應的審核和監管工作也是檢驗檢疫部門口岸執法把關、維護國門安全的重要抓手。為更好地發揮特殊監管區域功能優勢，適應外向型經濟快速發展的需求，國家質檢總局于2015年又發布了《特殊監管區域檢驗檢疫工作流程規范》（以下簡稱流程規范），對特殊監管區域檢驗檢疫工作具有重要的指導意義。該規范中對于進口3C產品的監管工作提出了很多新辦法、新舉措，原有的入境驗證工作也隨之發生了深刻的變化，對服務"優進優出"，促進貿易便利化注入了新的活力，同時，該《流程規范》的實施也對檢驗檢疫部門提升科學監管水平、促進職能轉變、促進監管高效化賦予了新的使命，迫切需要檢驗檢疫部門在檢驗監管機制和模式上緊扣形勢發展、不斷創新突破，開拓適合特殊監管區發展特點的工作新路徑。

一、當前特殊監管區進口3C產品監督管理中存在的問題和困境

《流程規范》發布以來，極大便利了廣大進出口企業，但是由于其本身為全國性指導性文件，而各地情況千差萬別，現場條件各不相同，《流程規范》所隱含的動能和優勢還未能得到充分的發揮，在入境驗證的實際執行操作中還存在一定的困擾，突出表現在如下幾個方面：

1.對相關產品的適用范圍沒有明確的界定

按照《流程規范》的要求，境外進入特殊監管區的產品有如下情況之一的可免予實施強制性產品認證，包括生產加工所需的原材料、零部件；研發、檢測用的入境材料、檢測物品；企業自用的辦公用品等三類進口產品，但是對諸如什么是“生產加工所需”、“研發、檢測”、“自用的辦公用品”等還有待進一步描述，企業容易對文件的適用范圍產生誤讀，對其內容的理解有隨意性和擴大化的傾向，同時也造成執法把關的諸多不便。

2.在實施政策上還存在認識上的盲區

《認證認可條例》、《強制性產品認證管理規定》等法規明確規定，對符合條件的進口3C產品“免于辦理”強制性產品認證，《流程規范》中則是對三類進口產品“免予實施”強制性產品認證，而“免于辦理”和“免予實施”兩者在具體監管實踐中是有所差別的。由于操作層面上的精確釋義還有待細化，往往造成兩者混為一談，進而對檢驗監管工作的科學性和有效性帶來一定的沖擊。

3.信息化手段匱乏，進口產品評判存在缺陷

特殊監管區內企業進口產品種類多、數量大、通關時效要求高，由傳統的人工辦理的方式對海量產品進行符合性識別和篩選占用了較多的檢驗監管資源，也容易導致錯漏發生，嚴重影響了通關速度，企業進口產品誤用、濫用優惠條件通關的情況也時有發生，這些既不利于貿易便利化的進一步推動，也不利于檢驗檢疫部門合理配置資源，有效實施“精確打擊”、優化服務。

4.監管重心過于前置，事中事后監管存在空白

在傳統的進口3C產品的入境驗證監管中，產品通關前的各項申報、審查工作是流程中的重要環節，需要投入較多的監管資源，而對于按照三類優惠條件進口的產品，其后期的用途、去向和管理措施是否符合《流程規范》的精神并沒有明確具體的措施，行政執法難以做到有的放矢，企業一定程度上存在著違規空間，也不符合國家加強事中事后管理相關要求。

二、上海自貿區創新的成功經驗為進口商品入境驗證工作提供了思路和方向

特殊監管區有著自己的特殊屬性，通關便利不等于放任自流，在風險可控的前提下，進一步提高貿易便利化水平一直是無錫檢驗檢疫局（以下簡稱無錫局）關注和思考的焦點。

自2013年9月中國（上海）自由貿易試驗區成立以來，自貿區的成功建設取得了一批經驗成果，也為“類自貿區”的特殊監管區的發展提供了新的樣板。上海自貿區“一線放開、二線安全高效管住，嚴密防范質量安全風險和最大便利化”的分線管理理念，要求從過去的“重事前審批”轉向“重事中、事后監管”，充分體現了政府職能轉變的要求，為無錫局在復制自貿區創新成功經驗與轄區通關業務模式的改革間找到了有力的契合點，推動入境驗證管理從傳統的重批次、重一線、重審批中找到新的突破口，使監管重心向風險評估、二線進出、事中事后監管成為可能，從而最大程度上釋放政策紅利。

三、“三備兩控”入境驗證分線管理模式在無錫綜合保稅區的探索與實踐

無錫檢驗檢疫局（以下簡稱無錫局）從充分發揮無錫綜合保稅區的功能優勢出發，以風險管理和信用管理為基礎，以信息化平臺為依托，突出“一線備案直放、二線分類監管”的核心理念，探索實施進口3C產品以進口產品清單、企業承諾、企業內部管控方案為主要備案內容，數據監控、巡查監控為主要監管方式的“三備兩控”入境驗證分線管理模式，切實提高了口岸通關效率，減輕了企業負擔，規范了企業行為，有效推動了入境驗證監管向事中事后延伸。

1.自主承諾，誠信管理，建立備案直放的快速核放機制

按照新的模式，無錫綜合保稅區內誠信記錄良好的企業，向檢驗檢疫部門提供進口3C產品在用途、流向、遵紀守法等事項的書面承諾，配以進口產品清單和企業內部管控方案，符合要求的即可不再辦理原來進口所需要的3C免辦等手續，通關實現“零等待”，極大方便了企業進口通關。

2.依托平臺，系統核查，實現全程無紙化通關機制

新模式實施后，在檢驗檢疫部門備案的貨物再次進境時，企業向無錫局自主開發的口岸“五統一”信息化平臺實施遠程電子申報，系統開展信息自動比對，符合要求的一線進口貨物無需檢驗檢疫部門的查驗，直接實行電子化放行；對不符要求的予以電子攔截和實時干預，相關電子信息及時推送至收貨人和檢驗檢疫工作人員，全過程實現了電子化、數據化和自動化，避免了傳統模式下證單來回流傳，人員到處奔走、信息口口相傳的狀況，最終實現了入境驗證業務辦理的全程無紙化。

3.數據監測，雙線比對，建立了主動高效的“非侵入、非干擾式”監控機制

無錫局通過對區內企業和進口產品信息進行風險監測和評估，建立了以數據分析為紐帶，數據監管為主、監督抽查為輔的事中事后監管機制，將監控重心設置于二線數據的采集處置。無錫局通過信息化監控和關檢合作等手段，對企業一線、二線進出口數據特異性進行充分甄別和比對，對可能存在問題的企業和產品開展有針對性地監督檢查，減少了不必要的周期性、事務性的現場查驗和企業檢查，避免了對企業的無謂干擾，最大程度地提升了檢驗監管效能。

4.分類監督、動態可調，健全差別化監管機制

無錫局依據企業的誠信程度、產品風險等級、產品流向特點、警示通報、社會輿情信息等數據信息進行綜合研判，信息化系統自動采集監管結果并根據不同情況形成新的監管方案，形成以數據監測與分析為基礎的進口商品差別化動態監管機制，構建了“源頭可溯、風險可控、去向可查、責任可究、守信便利、失信懲戒”的事中、事后管理鏈條，切實做到扶優汰劣，風險可控。