新常態下農村土地整治探析

陳軍偉　曾亮

摘 要 在當前我國全面建設小康社會的形勢下，新農村建設面臨著一些亟待解決的新情況、新問題，而土地綜合整治工作就是一個不容忽視的重要因素之一。本文以德州市陵城區為例，以新農村建設為背景，切入土地綜合整治微觀課題，按照述現狀、析問題、尋良策的思路，深入探討新農村建設背景下土地綜合治理工作，旨在為推進土地綜合治理可持續發展，提供有力的理論支撐。

關鍵詞 土地整治 新常態

農村土地整治是推動農村生產生活改善的重要抓手。然而，因土地整治理念導致的項目難以確立、關系難以協調等因素客觀存在，一定程度上制約了土地整治項目的實施成效，如何加強農村土地整治，推動實施更嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度顯得尤為迫切。本文以德州市陵城區為例，詳細分析當前農村土地整治存在的主要問題，對推進新常態下土地整治工作進行分析并提出對策。

一、陵城區土地整治項目實施情況

陵城區自2011年開始啟動了以土地整治助推新農村建設項目。在建設過程中，結合陵城區實際，通過實施一系列增減掛鉤、工礦復墾、土地開發整理等項目，實現了農民生產方式和生活方式轉變，新農村建設取得了明顯成效，地區經濟水平有了顯著提高。 另一方面，陵城區現代農業強勢推進，土地綜合生產能力穩步提高，糧食產量實現“十三連增”。農業基礎生產條件全面改善，高效節水灌溉試點縣項目全部完成，建成規模連片的“旱能澆、澇能排、田成方、路成網”的高標準農田。

二、存在的主要問題

（一）土地整治理念難轉變

近年來，陵城區土地管理部門和人員對土地綜合整治的認識有所增強，工作力度逐步加大，但土地整治理念相對滯后。在農村土地規劃、村莊建設上，思路不夠清晰，統籌協調城鄉發展觀念不強，對土地綜合整治工作缺乏整體、系統意識，尤其在新農村產業協調推進與基礎建設上，超前預測能力較弱。“十二五”以來陵城區新建農村社區24個，同時結合社區建設，新建、擴建49個產業園區，但園區發展粗放，缺乏規劃以及園區類型過于單一等問題依然突出。

（二）農村土地整治項目難選擇

當前，在推進農村土地綜合整治進程中，客觀存在著項目整治項目難選擇，重點難確定等問題。陵城區“十二五”期間新農村建設主要依靠的是增減掛鉤項目、土地綜合整治項目等。由于調查研究不深入，現場勘察不到位，以及對土地綜合整治內涵理解不透，致使項目設計宏觀性強，微觀針對性、可操作性弱，新農村建設中產業發展、規模生產及農村規劃建設結合不緊密，使耕地集約節約利用大打折扣，農村建設用地壓力有增無減。“十二五”期間陵城區建設24個農村社區，將全區原來989個行政村合并為404個

社區（村），建立了以農村社區為管理單元的農村行政管理體制，但城鄉建設用地利用結構并未有實質性改變。截止到2014年城鎮和農村建設用地兩者面積比重仍為18.4∶81.6。

（三）土地整治各項保障難到位

土地整治，是一項綜合性、系統性、長期性工程，既需要持久深入的推動，來增強土地綜合整治的后勁與活力。從當前陵城區運行情況看，各項保障整體推進意識不強、相關保障不到位等問題客觀存在。目前，社區建設籌資渠道較窄，市場化手段應用不夠，土地指標交易平臺遲遲不能開通等原因制約著兩區同建工作的進一步發展。另一方面，新建社區設施建設標準普遍較低，部分社區配套基礎設施缺乏，導致農民缺乏入住積極性。部分安置區農民在入住社區后，無法適應新型的發展環境。

（四）土地整治對象關系難協調

在新農村建設背景下，土地綜合整治的重點是通過土地空間結構的調整、土地資源的優化配置，打造城鄉一體化格局，使土地布局更加合理，現代農業建設穩步推進。“十二五”以來。陵城區城鄉建設用地規模不斷擴大，耕地增幅明顯低于建設用地，耕地占補任務較重，加之田、水、路、林、村建設系統性較強，選址、規劃、監理、排污等要素缺一不可，長效管理機制不健全，給土地流轉和土地綜合開發帶來了一定難度。另一方面，當前陵城區土地、建設部門對土地整理、復墾、開發形勢認識不清，在項目投資渠道、建設目標上宣傳教育不到位，導致農民對工程不認可，參與土地綜合整治意識不強，積極性、主動性欠缺，部分新建的農村基礎設施利用率低，造成了資金和資源的浪費。

三、推進土地綜合治理工作可持續發展的有效對策

（一）著眼長遠，樹立土地綜合整治新理念

針對當前一些土地管理部門和人員對土地綜合整治工作認識不到位、統籌協調意識不強等問題，一要堅持以人為本的執政理念。通過對農村環保產業的調整，土地的綜合整治與優化，進一步改善農村生態環境。二要樹立創新協調理念。針對當前農村土地利用少規劃、不規劃、盲目規劃和項目設計不合理等問題，要以貫徹落實“五大發展理念”為契機，將村莊建設與產業發展融為一體，根據農村配套設施建設實際，優化設計項目，重點對耕作半徑、農村產業、進行合理安排，使土地綜合整治與農村各項建設統籌發展、協調發展。

（二）精準確權，適應土地整治改革新形勢

社會經濟發展新常態，賦予了新農村建設一些新的任務，同時也帶來了一些新的情況和問題。針對當前在土地綜合整治中存在的項目難選擇、重點難突出等問題，要加強調查研究。要增強土地整治平臺的支撐力，切實提高規劃設計的科學性、系統性和實用性。要在適應穩增長形勢中，增強分項治理的針對性。當前，國家穩增長、調結構、保民生政策的實施，為耕地占補平衡賦予了新的任務，明確了較高的標準。比如，在農村耕地整治中，要加強宅基地與集體用地的治理，科學規劃，重點提升耕地保護的數量與質量。

（三）加大保障，夯實土地綜合治理新基礎

完善項目實施過程監管機制，在對耕地、村落整治，以及發展非農產業，加快小城鎮建設中，要進一步規范招標的程序與操作步驟，加大對整治過程中土地質量的監督，尤其要關注工程的管護，確保跟蹤督導不斷線，監管制度不空缺。同時拓寬資金籌措渠道，在加強農業、循環農業土地整治中，要將公共服務建設融入基礎建設進程，共謀劃，同推進。同時，針對土地流轉的特點，改變當前依賴地方政府墊付的現狀，探討由鄉鎮企業、個體工商戶、社會單位融資的路徑，從而加大資金的保障力度。同時，要關注農民住房拆遷補償問題，著力做好惠民生相關工作。

（四）注重協調，提升土地綜合整治新活力

針對當前土地整治對象關系難協調的問題，加強教育引導，增強群眾參與的積極性。要明晰社會經濟新常態、美麗宜居鄉村新目標對土地綜合整治工作明確的新標準，以解決助力發展與保護土地矛盾、推進管理方式改革、提升土地資源與環境承載能力的維度，認清形勢，提升站位；采取多種形式，加強對群眾的宣傳教育，擴大受眾面。進一步健全規章制度，加強土地綜合整治的法治建設。優化隊伍結構，增強管理人員素質，確保編制、崗位、人員相對應，隊伍素質精良。

（陳軍偉單位為山東省臨沂市國土資源局；曾亮單位為山東省平邑縣國土資源局）

參考文獻

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