淺析山東省臨沂市耕地保護與利用

陳軍偉　徐興日　張純濤

摘 要 耕地是土地資源中的精華，也是重要的環境因子，耕地保護對自然資源和環境保護均具有重要意義。為更好地保護耕地，保障糧食安全，本文分析了臨沂市耕地保護利用的基本做法，指出了制約耕地保護問題的主要癥結，闡述了今后實施更好地保護耕地措施建議。

關鍵詞 耕地保護 土地整治 臨沂

臨沂地處魯中南低山丘陵區東南部和魯東丘陵南部，總面積1.72萬平方千米，山地、丘陵、平原面積各占1/3，人均耕地僅 1.32畝。近幾年，隨著工業化和城市化的急劇發展，全市人地矛盾日漸突出，因此探索一條如何更加有效的保護耕地路徑顯得較為迫切。

一、臨沂市耕地保護利用基本情況

臨沂市中農用地總面積128.4萬公頃，其中耕地面積84.11萬公頃。2006年以來，全市共組織實施土地開發、整理、復墾項目732個，總規模72萬畝，改造中低產田44萬畝；實施土地綜合整治項目6個，總面積31.4萬畝；實施高標準基本農田工程，建設旱澇保收高標準農田310萬畝。累計新增耕地12萬畝，實現連續15年市域內耕地占補平衡。

二、臨沂市耕地保護利用主要途徑

（一）強化農地保護意識，建立健全規章制度

一是成立了領導小組。市政府成立了由分管市長任組長，國土、財政、農業等部門主要負責人為成員的耕地保護工作領導小組，縣、鎮政府均成立了相應工作機構。二是實行耕地保護目標責任制。明確了地方政府主要負責人是耕地保護第一責任人，對本行政區域內的耕地保有量負責；實行耕地和基本農田保護領導干部離任審計制度，強化地方政府主要負責人耕地保護責任意識。三是完善耕地保護相關制度。先后下發《臨沂市土地開發整理復墾項目實施管理暫行辦法》等規范性文件20余份，形成了較為完備的制度體系。

（二）提高農地利用效率，從源頭上減少耕地占用

一是嚴格建設占用農地標準。對產業無特殊要求的新建工業項目，一般應建設2層以上的多層廠房。建立“項目入園論證制度”，總投資2000萬元以下、用地規模20畝以下的新增工業項目不單獨供地。二是加大存量挖潛力度。在實踐中總結形成了“節地八法”，推進土地集約高效利用。三是創新“飛地經濟”模式。積極引導工業項目跨縣區、跨鄉鎮向省級以上開發區集中，以產業集聚帶動土地節約集約利用。

（三）積極實施土地整治工程，提升農地數量和質量

土地整治是補充耕地，實現農地保護目標的重要手段。科學規劃保證了土地后備資源有計劃、有步驟、有目標地合理開發。落實土地整理制、項目法人制、監理制等“六制”，規范了項目實施規章。堅持農民群眾全程參與，組織受益，鄉鎮、村居干部搞好監督，實行聯合監理會簽制，邀請村民代表參加驗收。

（四）嚴格執法監管，杜絕違法占用耕地行為

健全市、縣、鄉、村四級監管網絡，推行“網格化”管理，對亂戰耕地的違法行為早發現、早制止、早查處。全面運行數字執法信息系統，將違法用地的地理位置實時標注和顯示，為土地違法案件早發現、早報告、早制止、早查處搭建了高效便捷平臺。成立了國土公安聯合執法室，國土、法院、檢察、公安、監察等部門配合聯動執法，暢通案件移送渠道，耕地違法查糾能力大幅提升。

三、存在問題及原因分析

雖然臨沂市耕地保護工作取得了一定成效，但仍存在一些突出問題。主要體現在以下方面：

一是耕地后備資源不斷減少，耕地占補平衡面臨的壓力越來越大。2015年耕地后備資源調查結果顯示，目前全市可供開發利用的耕地后備資源總計21萬畝，僅為2003年資源總量的13%，區位條件好、開發成本低、生態影響小的耕地后備資源大都已開發完畢。可以預見，耕地后備資源持續減少，將使保護耕地面臨的壓力越來越大。二是農村集體建設用地利用效率低，節約集約利用潛力亟待挖掘。臨沂市人均集體建設用地面積201平方米，遠遠高于國家規定的人均占地120平方米上限，提高農地利用效率形勢迫切。三是群眾觀念淡薄，一些地方違法違規用地仍有發生。部分群眾依法用地意識不強，置土地規劃不顧，肆意侵占農地，導致農地利用效率不斷降低。

四、思路和建議

根據以上存在的問題，結合臨沂市耕地保護利用現狀，提出以下思路和建議：

（一）探索健全完善政府耕地責任目標機制

一是進一步強化領導責任。保護和合理利用土地的主要責任在地方政府，特別是縣區和鄉鎮政府。各縣區政府一把手對本區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負總責，既要保障建設用地，又要保護好耕地特別是基本農田。二是將土地管理納入政績考核范疇，強化量化目標考核力度，嚴格實行耕地保護一票否決制度。三是進一步增強各級法制意識。自覺遵守土地管理法律法規，嚴格落實耕地保護責任追究制，做到依法管地用地。

（二）進一步加大土地整治投入力度

一是堅持政府投資為主，鼓勵和引導社會參與開發，為土地整治項目建設提供有利條件。二是抓好土地整治項目工程質量，探索建立耕地質量監督管理體制，確保耕地數量量不減少，質量有提升。三是積極探索建立異地占補平衡機制，爭取省廳支持，通過市場化運作模式，向占補平衡指標資源豐富地區購買，解決重大項目用地迫切需求。

（三）進一步加大對耕地保護的監管力度

不斷強化執法監察，加大動態巡查。尤其是舉報查處力度，完善縣區、鎮、村、組四級監察網絡，做到縱到底、橫到邊，明確標準，分區劃片，責任到人，嚴格獎懲，確保對發現的問題及時查處、糾正到位。強化共同監督，建立多部門聯動機制，發揮優勢，主動參與，形成政府主導、國土牽頭、部門參與、齊抓共管的工作格局。

（陳軍偉單位為山東省臨沂市國土資源局；徐興日單位為大連市旅順口土地儲備交易中心；張純濤單位為山東淄博德昀土地房地產評估咨詢有限公司）