日本地方公務員的法治化管理

魏艷春

在人類社會邁上了市場經濟道路以來，市民的權利得到了確保，為他們提供公共服務的公務員管理制度也走上了法治化管理軌道，其一方面確保了公務員對以市民為代表的國民或住民的均等化服務的提供，另一方面也確認了公務員作為國民一員而享受勞動基本權的法律地位，使公務員的待遇得到法律上的保障，最終使公務員能夠專心地為國民提供公共服務。第二次世界大戰后，日本建立了現代的地方公務員制度，為日本地方社會的發展做出了積極貢獻，對我國公職人員法治化管理的實踐有所啟示。

一、日本地方公務員制度的法律體系

法治化管理的具體表現為一個完備的法律體系的存在。第二次世界大戰后，在《日本國憲法》的基礎上，日本陸續頒布了《地方自治法》《地方公務員法》《地方公務員等共濟組合法》《地方公務員災害補償法》《教育公務員特例法》《地方公營企業勞動關系法》等法律，構成了日本地方公務員制度的法律體系。其中，《地方公務員法》是地方公務員制度的基本法，但其只適用于一般職位的公務員。日本地方公務員制度的一個特點為：有關公務員的法律僅限于制定一般的基準，而大多數情況，有關公務員的制度是以地方公共團體的特例方式出現的。

地方公務員是指在地方公共團體組織中占有一定的職位，擁有一定職務權限的人；或者從地方公共團體領取對他的工作的報酬（諸如薪水、工資）的人；或者從事地方公共團體的公務的人。對于地方公務員所實施的人事行政管理制度被稱為地方公務員制度。

《地方公務員法》規定地方公務員的人事機關為任命權者、人事委員會、公平委員會。都道府縣及指定都市設人事委員會；人口超過15萬以上的市及特別區設人事委員會或公平委員會；其他的市、町、村設公平委員會。人事委員會由三個委員組成，委員、委員長經議會的同意選任，委員之中的兩人不能屬于同一黨派。人事委員會的職能有三：第一，進行有關人事行政的調查、研究、規劃、立案、建議等。第二，實施職員的競爭考試及選考。第三，審查職員對工作條件的要求及對職員的不利處分的不服申訴等。公平委員會的職能為對職員對工作條件的措施要求和對職員的不利處分的不服申訴采取必要的措施。

二、日本地方公務員制度法治化管理的理念

日本地方公務員法治化管理制度是在民主性、效率性、尊重基本人權、地方自治等四種理念的基礎上建立起來的。

民主性的理念表現在建立起民主的公務員制度。具體表現在以下的四個方面。第一，對公務員的工作條件實施法定主義、條例主義。第二，對所有的公務員采取平等對待的原則。第三，對全部有志于成為公務員的國民，廣開門戶。第四，公務員是全體國民的服務者。

效率性的理念，體現在建立起高效的、科學的公務員制度上。為了確保行政的公正及有效的運行，把行政從政黨的支配下獨立出來，在日本采取了成績主義的原則。另外，在采取了職階制、培訓、工作成績的評定等與公務員的身份保障有關的措施的同時，還設置了獨立的人事行政機關，以確保公正的人事行政。

憲法保障國民的基本人權。公務員制度的建立也是在保障公務員作為一個國民的基本權利的基礎上建立起來的。

地方自治的理念是建立地方公務員制度的一個重要的理念。因為人事權是地方公共團體的自治權的一個重要因素。而且因地方公共團體的種類、規模各異，故而，制定全國的統一的規章制度是不恰當的。所以，在尊重地方團體的獨立性、自主性的基礎上，如何協調權衡地方公共團體與國家及其他的地方公共團體的職員的關系的這一問題，將成為地方公務員法治化管理制度的一個重要的課題。

三、日本地方公務員制度法治化管理的內容

日本地方公務員制度法治化管理的具體內容包括地方公務員的職，公務員關系的產生、變更及消滅，公務員的權利、義務，公務員的責任等幾個方面。

（一）地方公務員的職

1.一般職和特別職

地方公務員的職分為一般職和特別職。《地方公務員法》僅適用于屬于一般職的地方公務員（職員）。區分一般職與特別職的標準有二：第一，看這種職是否適用成績主義。第二，看這種職是否為終身職。被指定為屬于特別職的職位有以下的幾種：（1）直接、間接地由居民的信任（選舉）而就任的職位（長、議員、副知事、助理等）。（2）適合自由任用的職位（領導的秘書）。（3）非專務的職位（臨時或者非常勤的委員、顧問、調查員、消防團員等）。（4）被失業對策事業等所雇用的工作人員。另外，在日本，對于雖然是屬于一般職的職位，但是，由于其職務和責任的特殊性，亦制定了特例（特殊的法律）。具體如：教育職員的教公特法等，單純勞務職員的地公勞法附則四項，企業職員的地公勞法，警察職員的警法，消防職員的消組法。

2.身份和職務

因《地方公務員法》采用了美國的行政組織理論中的關于職的概念，所以沒有補職的概念。但，在地方自治法中，因還殘存著舊官名的事務吏員及技術吏員以及相當于舊職名的職，所以，在有關地方公務員的管理的實際運營中，還存在著許多任命和補職的法令。

（二）公務員關系的產生、變更及消滅

在公務員關系的變動中有以下的三種情況。（1）公務員身份產生的情況（錄用）。（2）公務員身份消失的場合（離職）。（3）保持公務員的身份，但各種關系有所變更的情況（升任、降任、轉任、休職）。

在日本《地方公務員法》中，對職員的任用資格進行了明確的規定。

1.任用

任命權者把特定的人放到特定的職位的行為叫任用或任命。

（1） 任用的根本標準。職員的任用，必須依據法律的規定，按考試成績、工作成績以及其他能力的實際證據來決定。這表明了日本在地方公務員的任用上，采取了成績主義原則。

（2） 任用的要件。符合不具備一定資格條件的人，原則上不能成為職員并且不能參加競爭考試或者接受選考。競爭考試，對于擁有參加考試資格的所有國民，必須以平等的原則為前提，公開的實施。

（3） 任命的方法。任命的方法有錄用、升任、降任、轉任等四種。當職員的職位出現空缺之時，可以通過其中任何一種方法進行職員的任用。

2.離職

職員身份消失的情況一般被稱為離職。離職有兩種情況。一種為因一定的事由而離職的場合（以下稱“失職”）。另一種為通過任命權者的行為而離職的場合（以下稱“免職”）。但是，在日本無論是從法令上還是實務上，都未必統一使用了“免職”“退職”“辭職”等用語。

（1） 失職。（A）欠格條項。在職員符合欠格條項的情況下，除以條例規定的情況外，失去其身份。（B）任用期已滿之時。臨時性任用的職員，在其任用期到了的時候，自然失職。（C）定年制（退休）。職員達到退休年齡時，在達到退休年限之日起的第一個3月31日之間，依據條例規定的時間，退職、退休。地方公務員的定年制是以國家公務員的退休（原則60歲）為基準，以條例的方式來規定的。這項制度是1981年創設的，從1985年3月30日開始實施。

（2） 免職。免職分為辭職與免職兩種。（A）依愿免職（辭職）是指根據職員自己的意愿而離職的行為。先由職員提出退職申請（退職愿、辭職愿），再由任命權者承認（免職辭令），產生離職效果。在這之前，保持職員的身份。一般容許在免職辭令的交付前，撤回退職愿。（B）單方面的免職，是指違反職員的意愿而進行離職。因為，職員有身份保障，所以其僅限于法律地位上免職處分，或者懲戒免職處分的兩種情況。

（三）公務員的權利、義務

1.公務員的權利

公務員的基本權利為公務員的身份保障以及工資等經濟方面的權利。為了保證這些權利的落實，在日本確立了公務員的保障要求權和勞動基本權。

（1）資格（地位上）的權利。職員如果不是這項法律所規定的事由的情況，不許違背其意愿進行降任或免職。如果不是這項法律或條例所規定的事由的情況，不能夠進行違背其意愿的休職或降給。

（2） 經濟上的權利。地方公共團體的常勤職員，擁有享受工資、法律所規定的津貼、旅費的權利。工資、津貼及旅費的數額及其支付的方法由條例規定。另外，地方公共團體不得支付沒有法律或者基于法律而制定的條例的規定的工資等其他的給付。

（A）工資。職員的工資必須考慮到生計費、國家及其他的地方公共團體的職員以及民間事業的從業者的工資等的情況而《地公法》定。（B）津貼。津貼的種類由《地方自治法》所規定。其包括相當于國家公務員等退職津貼法所規定的退職津貼。（C）共濟制度。職員享有根據《地方公務員等共濟工會法》所制定的條款中有關生病、負傷、生育、休業、災害、退職、殘疾、死亡等情況下，以相互救濟為目的的長期給付、短期給付的權利。與此同時，退職年金以及退職一時金的制度僅適用于同法實施前的退職者。（D）公務災害補償制度。職員擁有享受由地方公務員災害補償法所規定的公務災害補償的權利。

（3）勞動的基本權。有關勞動基本權的問題，因為《地方公務員法》把禁止罷工行為作為服務的一環而規定，所以對地方公務員的勞動基本權做出了相應的代償保護規定。

（4）保障請求權。（A） 對工作條件措施的要求。職員可以就有關工資、工作時間等工作條件方面的問題向人事委員會或公平委員會提出由地方公共團體的當局實施適當措施的要求。（B）關于職員對不利處分的不服申訴。當職員認為其所接受的是違背其個人意愿的不利處分之時，有權向任命權者提出交付說明書的要求；并可向人事委員會或者公平委員會，依據行政不服審查法，提出不服申請；進而可以向法院提出訴訟。

2.公務員的義務

以《日本國憲法》十五條二項的意圖為準則，規定了地方公務員服務的根本基準：“所有的職員，作為全體的服務者，為公共的利益而工作，在進行服務之際，必須竭盡全力專心從事職務的義務”。據此制定出下述的各種義務。

（1）服從法令以及上司職務上的命令的義務。職員在履行職務之際，服從法令、條例、地方公共團體的規則以及地方公共團體的機關規程，并且，忠實地服從上司在服務上面所下的命令。

（2）保守秘密的義務。職員不得泄露職務上所獲得的秘密。

（3）專心從事職務的義務。職員應該把他所有的工作時間和職務上的注意力全部集中于業務的執行上。

（4）政治行為的限制。因公務員為全體的服務者，所以在其執行職務之際，要求其確保政治上的中立，不偏一黨一派。《地方公務員法》列舉了政治行為的限制對象；限定了限制的區域，但《地方公務員法》沒有規定相關的刑罰。

（5）勞動基本權的限制。在現行法律體制下，對地方公務員限制了勞動基本權。對于一般職的職員的勞動基本權做了如下限制：

（A）對警察職員和消防職員的限制。因職務性質需要特別強的服從義務，所以不承認警察職員和消防職員的團結權、團體交涉權、團體協約締結權及罷工的權利。（B）對地方公營企業的職員和單純勞務職員的限制。禁止地方公營企業職員及單純勞務職員的罷工行為，根據《工會法》承認其組成工會、加入工會、進行團體交涉、締結團體協約的權利。此外，對于地方公營企業事務以外的單純勞動職員，承認其可以組織（C）的職員團體，并且加入（C）的職員團體權利。（C）對于其他的一般職的職員的限制。對從事（A）及（B）以外的一般的行政事務的職員及教育職員，不承認其罷工權；但承認其組織職員團體的權利，擁有團結權，團體交涉權、團體協約締結權。

（6）另外，關于職員的服務，除以條例的方式規定了工作時間等其他的工作條件（公休日、休假）以外，還有關于服務的宣誓、信用喪失行為的禁止，限制從事營利企業等方面的規定。

（四）公務員的責任

公務員的責任有公法上的責任、刑事責任以及民事責任等三種。

1.公法上的責任有懲戒責任、賠償責任。所謂懲戒責任是指違反公務員的義務所應被法律制裁的地位，在職員的行為符合一定的事由的情況下，對職員可進行懲戒處分。懲戒處分包括誡告、減工資、停職、免職等內容。

2.所謂刑事責任，是指應該被科以刑罰的地位。其包括刑法所規定的刑罰和違反公務員法等行政法規上所規定的義務而處以的刑罰的兩種。

3.公務員對于第三者的不法行為，根據國家賠償法的規定，第一次的由國（中央）或公共團體承擔賠償責任，公務員個人不負責任。

四、結語

綜上所述，日本地方公務員法治化管理制度是在第二次世界大戰之后正式確立起來的，其雛形為江戶時代的幕藩體制下的藩、村、町、市的役員制度。民主性、效率性、對基本人權的尊重、地方自治等四種理念為日本地方公務員法治化管理制度的指導思想。地方公務員分為一般職員與特別職員兩類。公務員的關系有一個產生、變更、消滅的過程。公務員擁有權利、義務與責任。日本地方公務員制度是一整套法律管理體系，在我國行政改革中，有關日本地方公務員制度的方方面面，或許都可以成為借鑒的地方。

第一，在我國向市場經濟邁進的過程中，與《公務員法》配套的法律文件的出臺是建立完備的公務員法治化管理制度的一個重要內容，我國應加快相關法律的立法進程。第二，在完善我國《公務員法》時，應強化民主性、效率性以及對基本人權的尊重等立法理念。第三，在《公務員法》的實施細則中可以參照日本地方公務員制度法治化管理的內容中的具體措施，來確保相關內容的可落實性。

參考文獻：

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（作者系中國人事科學研究院人力資源市場研究室副研究員）