走向發展型福利國家

顧昕

中國經濟發展模式的轉型能否成功，在于我們能否在福利國家建設上拋棄陳腐的理念，從社會發展主義的新視角，重新探索社會經濟協調發展的新路徑。

中國發展模式亟待轉型，這一點已經成為政學精英的共識。然而，在有關中國發展模式轉型的精英論說中，福利國家始終是缺位的。令人感到啼笑皆非的是，不管其意識形態取向根源于何處，很多中國精英在談到“福利國家”之時，卻都會突然變臉，一下子變成了米塞斯和哈耶克的同道。諸如“福利國家養懶漢”、“福利陷阱論”、“福利國家危機論”等，大行其道。

眾所周知，中國經濟發展模式的方向是提升國內民間投資和民間消費。然而，由于各種社會風險難以得到有效的分散，居民對于未來收入的預期不穩定，而對于未來支出快速增長的預期卻是確定無疑，因此中國居民儲蓄率持續攀升，自然導致消費率持續下降。這個問題已經困住中國經濟幾十年了。中國經濟發展模式轉型亟待社會政策變革，其方向是重建一個適合中國經濟社會發展水平的福利國家。

福利國家建設應該與否是偽問題

福利國家建設并不一定與市場化建設相悖，也不一定會有損于市場運行的效率。正如市場機制本身有多樣性，福利國家的制度結構也有多樣性。實施“積極的社會政策”，建設一個發展型福利國家，使之成為市場機制運行的社會性基礎設施，是中國經濟發展模式轉型的社會基礎。

由于語言的問題，很多人往往把“福利國家”理解為福利水平較高的國家。其實，這是一種誤解?！案＠麌摇币辉~可以簡單地理解為對福利提供負有一定責任的政府，可以適用于任何經濟體中的政府施政行為和模式。按照這一理解，福利國家完全可以有不同的模式，而其中的福利提供水平也會有高有低。福利國家無所不在，當然，福利國家或社會保護體系發展到何種程度，取決于一個國家或地區的經濟發展水平。而且，福利國家的建設也是一個永無止境的過程，國家、市場和社會在其中所扮演的角色，日益呈現多樣化的格局，即便在發達國家也是如此。一個有趣的現象是，無論福利國家的改革走向何方，歐美經濟發達國家政府在社會政策上的支出，其實沒有下降。

因此，福利國家建設的問題，對于中國來說，絕不是一個可以回避的問題。無論如何評價，中國事實上正在建設一個福利國家。在過去的近20年來，中國政府在社會保障制度建設上付出的努力，正是不折不扣的福利國家建設?？墒?，中國的福利國家建設，一方面與經濟發展水平的提高不相適應，呈現為福利水平普遍較低的境況，另一方面在制度變革和制度建設方面進展較慢，導致國家、市場和社會在福利籌資、提供和監管各領域的邊界不清和職能錯位，既損害了公平也不利于效率。

因此，中國福利國家的轉型理應成為中國發展模式轉型的題中應有之義。中國的福利國家建設，亟待擺脫既有的行政化藩籬，創新治理模式，走上一條讓行政機制、市場機制和社群機制相互融合、相得益彰的新路，簡言之，走向發展型福利國家（the developmental welfare state）。

發展型社會政策具有普適性

在有關社會政策的國際文獻中，探究所謂“發展型社會政策”（developmental social policy）“積極的社會政策”（active social policy）或發展型福利國家，是近30年來的一個熱點，正試圖解決經濟發展與社會發展如何相得益彰這一老問題。

眾所周知，1970年代的石油危機之后，西方發達國家福利國家的發展模式面臨嚴峻的挑戰，龐大社會福利開支被視為經濟發展的負擔。在意識形態上，新自由主義興起，各種抨擊福利國家的論述風起云涌。長期以來，在人們的印象中，福利國家社會政策的實施，無非是財富的再分配，并不能直接促進財富的增長。毫無疑問，保護型的社會政策為新自由主義對社會政策的抨擊提供了土壤。20世紀最后20年，在西方發達國家，福利國家的收縮成為一時之選；而在發展中國家，社會政策的發展障礙重重。

在這樣的背景下，國際社會政策學術界興起了從發展主義角度來研究社會政策的新思潮，主張社會政策絕非僅僅涉及財富的再分配，而且也可能通過各種方式來推動經濟社會的發展。這種所謂的“發展型社會政策”著重于個人（尤其是社會弱勢群體中的成員）、家庭、社區、民間組織和政府機構的能力建設，從而實現經濟與社會的協調發展。

關于發展型社會政策，最早的論述是美國加州大學伯克萊校區梅志里（James Midgley）教授1975年出版的《社會發展：社會福利中發展型思路》一書。在此之前，社會政策文獻中的經典性話題是所謂“剩余型”和“制度型”福利國家之爭，而梅志里則提出發展主義的新思路，主張超越這一爭論，把家庭、社區、民間組織甚至市場力量（即營利性組織）、國家的努力，整合到一個協同推進社會福利的新制度框架之中，從而使社會政策與經濟發展協調起來。

2005年，梅志里和霍爾（Anthony Hall）合著了《為了發展的社會政策》 一書，進一步發展這一理論框架。值得注意的是，梅志里等學者所提出的發展型社會政策的思路，主要是針對發展中國家的社會政策。在他們看來，經濟發展水平尚不高、政府財力比較薄弱的發展中國家，不能盲目追尋發達國家發展福利國家的既有道路，而是必須探尋將經濟發展與社會發展協調發展之路；甚至在某種意義上，社會政策固然不必為經濟發展讓路，但必須有助于經濟發展。唯有如此，社會發展才能具有可持續性。

毫無疑問，發展型社會政策的適用性絕不限于發展中國家，而是同樣適用于發達國家，具有普適型。實際上，就在梅志里致力于以發展中國家為背景構建發展型社會政策的理論框架的同時，國家社會政策學術界呈現了百花齊放的態勢，多種理論同時孕育成長，為發展型社會政策的發展提供了肥沃的土壤。這些理論包括：

“社會投資”（social investment）理論，把國家與社會的福利開支視為社會投資而非社會消費，不僅重視社會政策對于推進社會公平的作用，而且強調社會政策對于推進經濟社會協調發展的作用；

工作福利（workfare）理論，強調以促進就業為中心的社會福利政策，推動福利的受益者參與勞動力市場；

福利混合經濟（mix welfare economy）或福利多元主義（welfare pluralism）理論，高度強調國家、社區、市場、家庭協同發揮作用；

能促型國家（the enabling state）的理念，探討了國家如何通過推動社區和非營利組織的能力建設，來實現發達國家福利國家的轉型，從而一方面完善社會保護，另一方面可以推動社會經濟的發展。

在以上的理論中，相當一部分發源于對西方發達國家福利改革的研究。值得注意的是，發展型社會政策的研究依然方興未艾，上述的理論迄今并沒有得到充分的整合。至于積極的、發展型的社會政策林林總總，但歸納起來，主要有兩方面：其一是加強醫療、教育和社會救助，從而強化福利領取人的人力資本，提高其參與勞動力市場的能力；其二是通過鼓勵性或者懲戒性措施，要求福利領取人接受工作培訓、參加社區公益活動、參加非社區性志愿服務、為其創業提供財務和非財務支持（咨詢、信息提供等）、為他們提供法律援助等。

隨著發展型舉措的不斷增加和改善，社會政策不再是消極的、保護型的措施，而成為推進社會公平和經濟發展的一種積極的手段。

積極社會政策的廣闊天地

在發達國家中，盡管各國政府的施政理念有所不同，但其共同點是將福利國家治理模式的改革納入“積極社會政策”的框架。近年來，經濟合作發展組織（OECD）著力推動這一治理創新。所謂“積極社會政策”，是指一種全新的政策理念，即將各種社會項目的重心，從保障民眾免受風險轉向其能力建設，并且以更好的方式利用其能力。將積極社會政策作為施政主軸的福利國家，自然被稱為“積極福利國家”，而那些將過去的消極社會政策轉變為積極社會政策的改革舉措，被稱為“社會激活政策”（social activation policy）或“社會激活項目”（social activation programmes）。福利國家的這一改革取向，最終目標是召集并塑造“積極的公民”（the active citizenship），強化公民的責任感，通過積極參與和選擇，將“消極的社會”改造為“積極的社會”。

積極社會政策其實并非全新的理念。在此概念提出之前，有關積極勞動力市場政策（active labour market policy）的研究和實踐早已行之有年，前者的宗旨是將勞動政策的重心從失業保護轉為就業促進，而后者的取向是將社會福利政策從收入支持的提供轉為工作能力的培養。積極社會政策的框架將原來兩個略有不同但頗多重疊的研究與政策領域整合起來，從而形成了社會激活的努力不再限于有工作能力的失業者和就業政策，而是從就業政策擴展到兒童政策、弱勢人群政策、老年人政策等。

就中國而言，社會政策的變革，對于中國經濟的“穩增長”和發展模式的轉型來說，并不一定都是遠水。關鍵在于如何選擇社會政策變革的路徑，使之一方面能有效地幫助民眾分散社會風險，另一方面又能同市場機制的運行相行不悖。

例如，筆者在2012年提出的“全民健康保險”（簡稱“全民健?！?，亦可稱“準全民公費醫療”）之策，就是這樣一種“近水”。作為一種“發展型社會政策”，全民健保的思路非常簡單，即廢除現行城鎮職工基本醫療保險，轉而由國家財政出資，加上國民繳費，建立一個繳費水平統一、給付水平統一的全民健康保險體系。國家財政出資至少應該為每人每年1000元，而國民健保費可以設定在每人每年200元（低收入者免予繳費），兩者今后均隨著人均GDP的增長而增長。有了這樣的籌資水平，所有國民均可至少享受現行城鎮職工醫保的待遇水平，即大約75%上下的醫藥費用將由全民健保來支付。國家在各省設立全民健保局，代表所有參保者向各類醫療機構購買醫藥服務，而醫療機構則可以走向有管理的市場化。在全民健康保險制度之外，民營健康保險也有足夠的空間獲得發展。

全民健保的構想不僅能讓現行碎片化的全民醫療保險體系整合起來，而且還能消解其中所蘊含的諸多老大難問題，例如個人賬戶的存廢、異地就醫的管理、醫保關系的轉移接續等等。更為重要的是，全民健保制度的建立還能在短期內對經濟增長有促進效果，即具有發展型的特征。這是因為，走向全民健保的第一步，就是立即停止城鎮職工醫保的繳費。這意味著，原本大約1000億元的職工個人繳費得以中止，直接變成了職工們的現金收入，極其有望轉化為消費；原本大約3000億元的單位繳費也得以中止，極其有望幫助所有企業減輕負擔，即降低企業社會保險繳費費率的總水平。中國社會保險繳費水平之高絕對處在世界第一集團之列。

此外，現有城鎮職工醫?；疬€有大約1500億元的個人賬戶結余，也完全有望釋放為當年消費，而不必讓參保者為這些沉淀資金的不斷貶值而發愁了。推進全民健保，意味著政府需要新增大約5000億元的健保支出，大約占中國政府財政支出總額的5%～6%。這一筆“積極財政政策”，其實也是一種“積極的社會政策”，看起來微不足道，但在短期內相當于綜合性的減稅計劃，絕對可以為“穩增長”助一臂之力；在中期內可以幫助醫療保險體系的完善；在長期內可以成為中國福利國家制度建設的一個典范。

“積極社會政策”有很多，“發展型福利國家”也有很多發展模式。中國經濟發展模式的轉型能否成功，在于我們能否在福利國家建設上拋棄過時的理念，從社會發展的新視角，重新探索社會經濟協調發展的新路徑。長期以來，中國在社會政策的變革與發展方面缺乏一個持續有力的、一以貫之的、協調平衡的福利國家發展戰略，這也是中國經濟發展模式轉型不利的一個重要原因。唯有清醒地認識到這一點，才能有效地推進必要的社會經濟改革。