中央發文保護產權穩定社會預期

覃愛玲

在經濟增速下降的當下，依法有效保護各種所有制經濟組織和公民財產權，對于穩定社會預期，增強民眾財產安全感，增強各類經濟主體創業創新動力，具有了特別重要的作用。

11月27日，新華社發布了《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》。在輿論普遍的“改革疲勞癥”的氛圍之下，這是一條并沒有引起應有關注度的信息。

然而，閱讀其內容后會發現，這份篇幅不足4300字的文件涉及了不同主體產權的平等保護、對民營企業等經營過程中存在的不規范問題“不溯及既往”、城市住宅土地使用權70年后的法律安排、征地中公共利益的界定等目前關系到各個領域中最重要的產權問題，內容之重要、針對性之強，不管后繼配套措施和具體執行怎樣，出臺的事實本身即值得認真關注。新華社解讀稱之為，“首次以中央名義出臺的產權保護頂層設計”。

不同主體產權的平等保護

作為一份關于產權保護的綱領性文件，文件一開始即將產權制度定位為“社會主義市場經濟的基石”，并直白地指出中國產權保護仍然存在的主要問題是：國有產權由于所有者和代理人關系不夠清晰，存在內部人控制、關聯交易等導致國有資產流失的問題;利用公權力侵害私有產權、違法查封扣押凍結民營企業財產等現象時有發生;知識產權保護不力，侵權易發多發等。

它強調了加強非公有產權保護，并明確了接下來產權保護的具體任務。很多措施在中央文件中是首次出現。

中國目前的產權主體是多樣化的，包括國有、集體、民營和外資的企業財產，以及千家萬戶的居民財產。在廣大農村，七八億農民擁有十幾億畝土地承包權、兩億畝左右的宅基地財產權，以及相當數量的集體建設用地使用權;在600多個城市和眾多建制鎮中，大多數城鎮居民擁有自己的房產;還有知識分子、技術人員等擁有的知識和技術產權。

文件最重要的一點可能是，強調堅持不同主體產權的平等保護原則，“毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”，并要求，統籌研究清理、廢止按照所有制不同類型制定的市場主體法律和行政法規，加大對非公有財產的刑法保護力度。

長期以來，各類企業特別是民營企業在經營發展過程中存在一些違規經營甚至涉嫌違法行為，成了民營企業的“經濟原罪”，隨時可能被追究，一些民營企業為此憂心。

對此，《意見》明確規定，嚴格遵循法不溯及過往、罪刑法定、在新舊法之間從舊兼從輕等原則，“以發展眼光客觀看待和依法妥善處理改革開放以來各類企業特別是民營企業經營過程中存在的不規范問題”。

產權問題與每個人息息相關。

這是一條怎么強調都不為過的內容，因為，這在某種意義上意味著，中央文件中正式回應民營企業可能存在的“原罪”。

文件進一步表示，要“抓緊甄別糾正一批社會反映強烈的產權糾紛申訴案件，剖析一批侵害產權的案例”。近年來，出現過不少引起廣泛關注的具有一定爭議性的民營企業產權糾紛案。以大案帶動制度改進，經常比簡單地文件發布具有更強的現實帶動效應。

文件還明確要求，要嚴格規范涉案財產處置的法律程序，依法慎重決定是否采取相關強制措施，嚴格區分經濟糾紛與經濟犯罪的界限、企業正當融資與非法集資的界限、民營企業參與國有企業兼并重組中涉及的經濟糾紛與惡意侵占國有資產的界限，防范刑事執法介入經濟糾紛，防止選擇性司法。

這是針對現實中較多存在的執法不規范引起的企業和公民財產權侵犯問題。比如，不管企業涉案性質輕重，一旦涉案動輒采取查封、扣押、凍結等強制措施，造成企業正常經營無法進行，甚至破產倒閉;處理涉案財物時擴大范圍，混淆企業法人財產和股東個人財產，混淆違法所得和合法財產，混淆涉案人員個人財產和家庭成員財產等。

針對一些地方政府政策的不連續，“新官不理舊賬”，或者招商引資時許諾眾多，到現實中卻無法兌現的現象，《意見》要求，地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，“因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任”。

在個人財產方面，城市家庭住宅土地使用權到期的法律安排和農村家庭的征地補償是關注的焦點。

目前中國城市住宅土地使用年限規定的是70年。住宅建設用地等土地使用權到期后續期問題并沒有明確的法律規定，究竟再續多長時期，幾十年還是永久，續期時是“無償續期”，還是“象征繳費”，還是“評估定價”，一直是許多有房者心頭一個不明確的大問號。文件表示將對此作法律安排，由于涉及面巨大，其影響必將是深遠的。

由于土地征用制度的不完善，相關法律不夠明確，行政機關自由裁量空間大，少數地方借“公共利益的需要”之名強征公民房屋，或補償不夠合理，《意見》要求，完善土地、房屋等財產征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴大化，給予被征收征用者公平合理補償。

針對國有企業產權所有者和代理人關系不夠清晰，存在內部人控制、關聯交易，《意見》提出，以制度化保障促進國有產權保護，防止內部人任意支配國有資產，切實防止國有資產流失。

另一個重要內容是，堅持產權全面保護的原則，不僅包括物權、債權、股權等，也包括知識產權、各種無形財產權及自然資源資產產權等。

由于知識產權侵權成本過低，造成侵權行為屢禁不止，嚴重損害創新活力，《意見》要求，提高知識產權侵權法定賠償上限，探索建立對專利權、著作權等知識產權侵權懲罰性賠償制度。自然資源等由于所有人不明確，經常是國有企業低價甚至無償使用，針對此建立健全歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。

資本大幅外流下的產權保護努力

事實上，早在8月30日，中央全面深化改革領導小組即審議通過了這份《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》。文件不少內容是對中央過去一系列關于產權保護論述的繼承。自從中國實行市場化改革以來，完善產權的改革就一直在持續推進。

2004年，“公民的合法的私有財產不受侵犯”首次正式寫入憲法，2007年，《物權法》實施，被認為是中國產權保護的兩大里程碑。十八屆三中全會明確規定，國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。

人們普遍認為，產權保護制度不完善，已經成為中國經濟持續健康發展的制約。有恒產者有恒心，尤其是在經濟增速下降的當下，依法有效保護各種所有制經濟組織和公民財產權，對于穩定社會預期，增強民眾財產安全感，增強各類經濟主體創業創新動力，具有了特別重要的作用。

一個現實的背景是，進入2016年以來，中國民營企業投資出現嚴重下滑，而對外投資則相當活躍，形成了鮮明的對比。外匯大幅減少有眾多因素在起作用，但資本流出很可能是其中最重要的原因之一，這已經成為當下中國經濟的重要風險。

2015年，中國民間固定資產投資增速為10.1%。今年以來，民間投資意愿出現了斷崖式下降。而在另一方面，今年前三季度，中國累計對外直接投資1342.2億美元，同比增長53.7%，超過2015年全年水平。在民間投資最活躍的浙江省，今年前三季度，民間投資增速2.6%，而對外投資方面，浙江的同比增速是37%，二者相差巨大。

從外匯角度來看，12月7日，中國央行發布數據顯示，11月中國外匯儲備降至3.0516萬億美元，環比10月份減少691億美元，降幅為1月份950億美元以來的最大，而且是連續第五個月下降，外匯儲備即將回到2萬億時代。

這種對內投資極度疲軟，對外投資跳漲的原因是多方面的，例如，美國退出量寬政策的預期，使得全球流動性的轉折點將到來，全球資本從新興市場往美國回流的趨勢明顯，中國現有的發展模式進入平臺期，利潤空間下降等。但不可忽視的重要一點，便是民營企業家對國內產權保護的信心不足，“不愿投，也不敢投”。

中央對產權的全面保護的政策承諾，正是在這種急切情形下出臺的。約束公權力對民間資本的侵害，通過法律規范，給民間資本發展營造一個更好的空間，給民營企業家以及其他民間資本所有人一個穩定的預期，好讓資本留下來，穩定經濟。

據了解，相關配套實施方案正在制定中。中央文件規定了頂層設計，但畢竟仍然相當原則性，可以預期，產權保護的具體政策將涉及到一系列法律的修改，以及案例的審理，其可持行性才是最重要的，接下來一段時間，具體影響到底如何，值得觀察。