淺議地方政府債務管理預算會計職能的發揮

宋照平

摘要：本文以預算會計的視角，介紹了我縣地方政府債務的基本情況，地方政府債務管理遇到的問題及原因分析，并就解決問題提出了解決建議。

關鍵詞：地方政府債務 預算會計 管理

國發（2014）43號發布實施以來，我縣加強政府債務管理，疏堵結合，化解存量，嚴控增量，取得了我縣政府債務管理的突破性進展。但也不同程度的存在一些困難和問題，需要我們在今后的工作中努力克服解決。

一、基本情況

我縣2014年末清理甄別認定存量債務余額36503.28萬元。2015年、2016年共利用政府債券資金置換存量債務9186萬元，利用財政資金償還925.3萬元。2015年新增債券2000萬元，2016年新增債券6530萬元。預計2016年底我縣政府債務余額為44108.5萬元，其中：地方政府債券為18216萬元，銀行貸款為21450萬元，外債3657.45萬元，應付工程款和其他債務為785.05萬元。

從債務結構上分析，政府債券由2014年的1000萬元占當年債務總額2.74%到目前18216萬元占債務總額的41.3%，上升了38.56個百分點，債務結構趨于規范。

二、存在問題和困難

（一）財政支出壓力持續加大

2013年上馬，于2014年，2015年陸續完工，并形成政府現時直接支出責任的公益性資本支出項目資金達13.23億元。是2016年度我縣政府債務限額的2.94倍。而今年以來可用于公益性資本支出項目的財政資金有限，財政收入僅能保工資，保運轉。財政收支矛盾異常突出。

（二）地方政府債務限額管理的壓力持續加大

上級核定我縣2016年度債務規模限額為4.5億元。除去2015年存量債務3.7億元，今年實際給予我縣新增債務規模為8000萬元。在財政收入只能保工資，保運轉的情況下，有13.23億元政府現時支出責任很可能形成政府債務。到時我縣政府債務規模將達到17.73億元，直接導致突破上級批準的債務限額。

（三）地方政府債務管理風險防控壓力加大

財政收入不能保障公益性資本支出項目資金，申請省級代發地方政府債券又受到債務規模的限制。若不能有效解決當前財政支出所面臨的問題，政府債務規模將達到17.73億元，預計為16年綜合財力的86%（根據2016年1-8月份財政收入預計當年綜合財力為20.6億元）。逼近100%的風險警戒線。

三、原因分析

（一）經濟結構單一，受經濟周期影響大

我縣屬煤焦資源型縣，經濟結構單一。受經濟周期和宏觀經濟政策影響，縣域經濟持續低迷，財政收入連年大幅下滑。2015年我縣實現一般公共預算收入11億元，較2014年下降了10億元，降幅為47.62%；較2013年下降了19億元，降幅為63.33%。造成公益性資本支出項目資金嚴重短缺。

（二）預算執行不力

財政收入好時政府及其部門大上公益性資本支出項目，而這些項目投資大，建設周期長。年初一般不作建設資金預算安排，需要資金時向政府書面申請，領導批準后，財政撥付，單位作為調整預算使用。財政收入下降時因資金短缺，一些急需啟動的項目無法開工，一些以前年度開工的項目多數處于停工、半停工狀態，一些完工項目政府及其部門長期拖欠工程款。實在需要支付的項目資金，政府通過舉債籌資支付。

（三）地方政府債券資金額度不足

盡管新《預算法》允許地方政府適當舉債，但對于縣級只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。2015年2016年兩個年度上級給予我縣的新增債券資金僅有8000萬元，遠不能滿足政府在公共基礎設施建設上的資金需求。

四、建議

（一）促進經濟結構調整，創新經濟發展

支持培育非煤產業的發展，促進經濟結構調整。培育我縣紅棗產業走現代化、產業化。創新紅棗系列品種，發展可儲存、可運輸、方便食用，營養價值高的紅棗特色食品。培育我縣核桃產業發展，借鑒兄弟縣市的做法，發展出口產品。支持煤焦企業發展以煤為主創新產業，升級經濟質量。與第一、二產業相互協調推進，發展狀大第三產業提高其在國民經濟貢獻中的比重。把我縣建設成經濟平穩，發展較快的山西明珠。

（二）狠抓公益性資本支出項目預算管理，強化預算執行

編制項目預算必須服從本級政府預算。遵守量入為出、收支平衡，不列赤字的原則。有多少錢，辦多少事，不盲目上項目。而且編制項目預算要與經濟發展相適應，與財政政策相銜接。有預算列支，無預算暫緩，下一年度考慮。特殊情況，經縣級領導批示，縣人大及其常委會批準方可通過調整預算安排。超出預算的支出一般不應再做資金安排。對于建設周期長的項目，應當編制跨年度財務預算。對一些未納入政府本級預算而實施項目形成債務的應當問責，追究相關人員責任。

（三）多渠道、多措施化解政府支出責任

對縣級13.23億元的公益性資本支出項目分類鑒別，適宜采用PPP模式的采用BOT、TOT、BOO等形式與社會資本合作實施；適宜企業化經營的推向市場；完全需要政府實施的，政府籌集資金建設。如熱電聯產項目可以以PPP模式化解一部分政府支出責任，再如煤氣化公司完全可以推向市場，自主經營，自負盈虧等等。縣級應當充分利用省級政府發行地方政府債券舉借債務融資，彌補當年財政預算缺口，運用這部分資金建設公益性資本支出項目。

（四）合理安排地方政府債券資金

省、市、縣三級政府應當建立合理的地方政府債券資金分配方案，根據縣級政府支出責任和綜合財力進行資金分配，對債務風險較小的縣、市給予較高的債務規模限額，對債務風險較大的縣、市給予較低的債務規模限額。通過這種辦法分配地方政府債券資金，平衡縣、市地方政府債券資金需求。

（五）強化監督

在債務管理上做到使用規范、公開透明、風險可控。嚴格實行疏堵結合、規模控制、限額管理的政策。實行債務公開，地方政府債券資金使用公開。及時化解存量債務，謹慎舉借新增債務。做好債務事前控制，事后監管的長效機制。對違規舉借債務，違規使用政府債券資金的予以嚴肅處理。

參考文獻：

[1]奧托維亞諾.卡努托劉琍琍：《地方政府債務應急處置的國際比較——世界銀行專家談地方政府債務》中國財政經濟出版社，2014

[2]全國人民代表大會常務委員會：《中華人民共和國預算法》（2014年新修訂）

[3]中華人共和國國務院：《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）2014年