淺談國家審計監督全覆蓋的實現路徑

顧姝倩

摘要：黨的十八屆四中全會對審計監督提出了全覆蓋的要求，同時對國家審計的內涵和外延也有了新的定位。目前，國家審計監督全覆蓋的實現還受到我國審計制度等一些因素的制約。本文結合國家審計監督的現狀，解析制約審計全覆蓋的因素，為實現國家審計監督全覆蓋探析路徑。

關鍵詞：國家審計 監督 全覆蓋 路徑

在國家政治制度中，國家審計監督是重要的組成部分，審計監督的范圍始終伴隨著國家治理的需求和目標設定。黨的十八大四中全會將依法治國的目標推向了高潮，同時，國家審計監督也列入了黨和國家的監督體系，進一步明確了國家審計的重要作用。針對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任等情況提出了實行審計全面覆蓋的要求。中央兩辦聯合發布的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》中，對審計監督全覆蓋的目標要求、審計內容、審計資源的統籌整合、創新審計技術方法等作了明確規定，并提出了更加具體的要求。

在新發展形勢下，根據實際發展現狀，了解發展的不足，探索實現全覆蓋的有效路徑，是推動國家審計事業轉型發展的前提，也是履行監督職責的重要措施。

一、國家審計監督全覆蓋概述

國家提出審計監督全覆蓋的要求后，進一步擴展了審計的外延，并且重新定義國家審計。審計監督全覆蓋的內容囊括了公共資金、國有資產、國有資源的分配、管理、流動、使用以及各級黨政領導干部和國有企業負責人經濟責任履行狀況。實現審計全覆蓋，要做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。

（一）國家審計監督全覆蓋的內涵

國家審計全覆蓋的內涵是要實現有步驟、有重點、有深度、有成效的全面覆蓋。有步驟：即審計全覆蓋需要統籌規劃和安排，需要有計劃的層層推動，點、線、面有步驟的發展；有重點：即掌握好審計工作中重點內容與全面覆蓋審計之間的關系，結合黨委政府的工作目標、工作重點、民生問題來確定審計的重點；有深度：即對被審計單位審計查出問題的深度，不能因為被審計單位的數量多而只做表面功夫，淺嘗輒止，必須要查深查透；有成效：即國家審計全覆蓋必須有質量有成效的展開和完成，在全面覆蓋的基礎上審計發現問題要真正發揮國家審計在經濟社會中的免疫系統功能。

國家審計監督全覆蓋需要被審計單位在法律法規允許范圍內，對國有資產、國有資源、公共資金以及干部領導履行經濟責任狀況等各個方面貫徹落實。其目標在于通過審計全覆蓋，以關注國家的長遠可持續發展為基礎、以主要的經濟領域為切入口，推進我國重點發展領域的整體性改革，利用審計深化各方面改革的戰略措施，將我國的治國體系和治理能力推向現代化。

（二）國家審計監督全覆蓋的外延

審計工作現發展的主線在于資金、資產、資源。公共資金包括政府的全部收入和支出、政府部門管理或其他單位受政府委托管理的資金。公共資金取之于民用之于民，人民有監督權和知情權，這也是必須要接受審計的原因。國有資源包括土地、礦藏、水域、森林、草原、海域等國有自然資源，特許經營權、排污權等國有無形資產，以及法律法規規定屬于國家所有的其他一切的自然資源和轄區的公共資源。在國家規定的范圍內和不破壞自然環境的基礎上，針對國有資源行使有償轉讓和使用制度開展活動的過程需要接受審計監督。國有資產即是屬于國家的所有財產和財產權益的總和，與國家審計相關的國有資產是指行政事業單位、國有和國有資本占控股或主導地位的企業（含金融企業）等管理、使用和運營的境內外國有資產。企業的國有資產，即是政府部門對企業投資、融資等產生的權益。境外的國有資產也在全覆蓋的范圍內。

二、國家審計監督全覆蓋的制約因素

（一）審計監督體系沒有有效銜接

按不同主體劃分，我國的審計監督體系有國家審計、內部審計、社會審計三種。目前我國內部審計和社會審計發展較弱，監督功能弱化，三種監督體系發展極不平衡，導致國家審計監督壓力加大。加之三種監督體系長期處于涇渭分明的狀態，相互之間缺少必要的資源共享與交流合作，尤其是內部審計與社會審計參與到國家審計中的程度化較低，無法調動內部審計和社會審計力量緩解國家審計力量的不足。同時，在國家審計機關內部，中央審計機關（審計署）和地方審計機關之間的體制關系和資源的整合與共享也需要需要進一步改革，各級審計機關內部的高層審計人員和中低層審計人員之間的整合與銜接也亟需完善。在提出審計監督全覆蓋的現實背景下，審計資源無法整合導致發展的矛盾更加突出。

相關法律法規建設滯后。我國出臺了《國務院關于加強審計工作的意見》和《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于實行審計全覆蓋的實施意見》，對加強審計監督和強化審計的保障監督作用及健全審計工作保障機制作出了新規定，提出了審計監督全覆蓋的要求。但是，在法律層面還沒有進行修訂完善，只在行政法規的層面明確加強審計監督工作。另外，新興的審計類別法律法規體系需要及時完善。如，目前審計機關開展的環境審計、政策措施落實情況跟蹤審計、領導干部自然資源資產離任審計等在法律層面還沒有得到固化和明確。

（二）審計資源缺乏

1、缺乏復合型審計人才

我國國家審計工作涉及范圍廣，現有審計力量不足已成為公認的事實，這是實現審計監督全覆蓋的重要制約因素。同時，審計機關缺乏復合型人才。審計人員需要面對不同的被審計單位和被審計對象，涉及各個行業和領域，不僅需要良好的溝通能力和處理復雜情況的靈活應對能力，還需要對計算機和信息化應用程度非常高的金融、保險和專業化程度非常高的工程等領域的復合型人才。審計工作的發展要求亟待復合型的審計人才隊伍建設。雖然目前審計隊伍的專業技能和綜合素質在不斷提高，但既精通財會和審計知識，還掌握管理、金融、法律、計算機、工程等相關綜合知識和應用能力的復合型人才少之又少。

2、缺乏審計信息資源

審計信息資源主要來自審計機關對內部信息的整理、累積，對外部信息的利用、共享。以金融、稅收、財政等審計項目為例，審計機關在長期的發展中累積了充足的資源，對于預測相關行業的發展趨勢、評估審計風險、提高審計工作效率等方面具有重要意義。但是，目前針對充足的審計信息資源缺乏相應的整合、管理和利用措施。同時，被審計單位的信息、其他政府監督部門的信息與審計機關沒有形成即時共享機制，相關信息資源沒有得到充分利用，不利于加強審計監督，不利于審計工作深度和廣度的拓展和工作效率的提升。

（三）現有的審計管理水平與審計監督全覆蓋要求不協調

審計監督全覆蓋要求下，審計機關開展審計工作內容和對象更加復雜，審計方式更加靈活多樣，大項目審計、大數據審計的趨勢愈加明顯。而審計機關當前普遍存在審計方式單一，審計項目計劃管理滯后，審計項目質量控制薄弱等問題。就審計項目質量控制而言，還存在審計目標不明確、審計實施方案缺乏指導性和操作性、審計項目現場管理薄弱，審計工作效率低下、審計整改的意見建議無法落實等問題，這些都同審計監督全覆蓋的要求極不協調。

三、國家審計監督全覆蓋的實現路徑探析

在審計工作中，依然存在諸多的因素制約審計監督全覆蓋工作的推進，需要在實踐中不斷探索新方法新路徑。本文針對制約的因素提出對應的措施路徑。

（一）加強審計法律法規的修訂與完善

加強審計相關法律和實施條例的修訂，使審計監督全覆蓋在法律框架范圍內展開。其次，要盡快對新興的審計類型如資源環境審計、政策措施跟蹤審計等從法律層面明確審計機關的監督職責。2008審計署出臺了審計工作的五年計劃，將環境審計正式列入了國家審計內容，2009年審計署又發布了相關加強環境審計工作的意見，指導我國環境審計工作的開展；2014年國務院出臺《關于加強審計工作的意見》，將國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計納入審計監督范圍，但是，在法律層面并未賦予審計機關開展上述兩項工作的職責。在具體的業務操作層面，也沒有統一的業務規范和指南。如資源環境審計，全國各地審計部門陸續探索出臺了一些評價指標和標準，但是這些評價指標和標準還沒有形成統一的標準體系，不具備推廣和普遍借鑒的的條件和水平，導致審計評價結果參差不齊，影響了結果的公正性和公平合理性；政策措施跟蹤審計各地還屬于探索階段，也沒有形成相對統一的審計規范。所以，需要針對新興的審計類型和審計內容，加強立法和制度建設，出臺相應的操作規范、評價指標體系和標準指導和規范新興的審計領域。

（二）整合審計人力資源和信息資源

1、整合人力資源

一是強化上級審計機關對下級審計機關的領導。結合目前全國七省市開展的省以下地方審計機關人財物管理改革試點工作，進一步加強省以下審計機關的統一管理，強化審計部門之間的上下級領導關系，集中力量展開大項目審計，保證審計機關內部的人力資源在最大范圍內得到整合。二是加強國家審計與內部審計之間的指導與聯系，國家審計機關加強對內部審計的業務指導，提高內部審計的業務水平和監督水平，以此逐步減輕國家審計機關的監督壓力；同時，充分發揮內部審計力量，國家審計機關可以根據被審計行業和單位特點，有針對性的抽調一些內部審計人員充實國家審計力量，以此提升內部審計人員的綜合能力，幫助內部審計協調發展。三是購買社會審計服務。可以采取外聘專家或聘請社會審計機構參與國家審計項目，這種方式運用簡單靈活，并且容易控制，適合專業審計項目和小型審計項目；也可以采取審計項目或審計內容外包方式，這種方式國家審計機關應建立有效的社會審計機構準入機制，通過公開招標等方式選擇社會審計機構，并與社會審計機構簽訂審計項目質量控制等相關約定條款合同，由社會審計獨立展開審計項目，審計通知書和審計報告等由國家審計機關出具，這樣能夠緩解國家審計機關的壓力。

2、整合信息資源

一是加強審計機關審計信息數據庫建設。加強現代化信息技術的運用，要在摸清審計對象底數的基礎上，建立分行業、分領域的審計對象數據庫，并定期進行更新。同時加大對數據庫數據的綜合分析及應用。二是加強政府監管部門之間的數據信息共享平臺建設，有效整合各個部門、各個單位的信息，實現數據資源不受空間、時間、地點限制的共享。同時充分利用各行業的數據，加強數據信息的分析與運用，有針對性的擴大審計范圍，以此達到審計監督全覆蓋的效果。

（三）優化審計項目管理

1、提升審計項目計劃統籌性與科學性

優化審計項目的管理能夠有效解決審計全覆蓋范圍問題。首先，要探索年度統籌和開放相結合的審計項目管理體制。根據領導交辦事項、經濟工作重點、各級項目建議以及公眾的意見征集等渠道開展開放式的項目管理，全面考慮項目計劃。同時，可以試點成立獨立的審計計劃部，專門負責審計計劃的調查、擬定、實施、調整等，保證計劃科學合理、具有針對性和統籌性。其次，根據不同的項目、被審計單位特點制定長期項目計劃，使審計監督形成常規審計與重點審計相結合、專項審計與跟蹤審計相結合的多種審計方式達到國家審計監督全覆蓋的目的。

2、加強審計質量管理

全覆蓋的深度由審計項目質量決定。審計質量控制不僅需要提高審計人員的質量意識和風險意識，還需要從審前準備到審計結論文書出具全過程的控制和管理。首先要做好充分的審前準備，對被審計單位的業務流程等進行全面的了解；其次制定目標明確，重點突出，內容具體，可操作性強的審計實施方案；在審計實施過程中要按照國家審計準則和審計現場管理辦法等要求開展審計和進行審計取證，在審計項目復核階段，要嚴格按照各級復核和審理的內容和重點層層把關，逐級分解和控制審計質量；在審計報告等審計結論和審計處理意見審定階段，要嚴格遵循業務審定會議的程序和規則，按照依法審計的原則進行審定；在審計整改階段，要嚴格按照國務院《關于進一步加強審計工作的意見》落實整改審計意見建議，促使審計監督不留空白和盲區，實現全覆蓋的要求，真正發揮其應有的地位和作用。

四、結束語

國家審計監督全覆蓋的推進，不僅要從國家審計的法律制度、機制體制的層面進行改革和完善，還要加強外部審計環境的營造和改善，更要從審計機關內部進行改革和完善才能順利展開，才能有效推動國家審計事業的轉型，推動我國經濟社會的可持續發展，推動治國能力的現代化發展。

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