立法保障不動產統一登記平穩開展（上）

王月紅

自國務院于2013年3月在《國務院機構改革和職能轉變方案》中明確提出建立不動產統一登記制度以來，國土資源部按照“四統一”的要求完成了國家層面的職責機構整合、登記依據制定、信息平臺建設、登記簿冊設立，為全國層面不動產統一登記工作開展奠定了基礎，尤其在登記依據方面，形成了行政法規、部門規章、規范性文件的完成體例，由簡到細出臺了《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產登記操作規范（試行）》。天津市按照國家要求，于2015年11月30日全市全面實施了不動產統一登記工作，落實了“四統一”的要求，且本著重大改革于法有據的思想，出臺了《天津市不動產登記條例》《天津市不動產登記規范》，以國家有關規定為基礎，結合地方工作實踐，立足解決實際問題，本著“依法合規、便民利民、提高效率、因地置宜”的原則，在與上位法不沖突的情況下進一步明確和細化了具體登記程序、要件、審查要點及證書注記等內容，并對不動產統一登記前形成的歷史遺留問題如何解決做出了相關規定。因不動產物權是重大的財產權，與每一個企業和群眾息息相關，因此，在《天津市不動產登記條例》及《天津市不動產登記規范》于2016年9月1日起實施后，受到了社會各界及企業群眾的普遍關注，下面就天津市不動產登記政策與以往政策及國家規定相比的變化之處，以及當事人密切關注的幾個問題介紹如下。

一、對不動產統一登記的理解

不動產登記是指不動產登記機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿的行為。不動產統一登記是將原來分散在土地、房屋、農業、林業、海域等部門按各自職能進行的土地登記、房屋登記、承包經營權登記、林權登記、海域使用權登記等統一由一個登記機構在統一的系統上辦理，記載于統一的登記簿上，為當事人核發統一的權屬證書或證明。其根本目的是為了保護當事人合法權利，保障交易安全，當事人和登記機構之間的權利義務關系并沒有因為不動產實行統一登記而改變，不存在部分人猜想的統一登記是由政府組織主動開展不需當事人申請舉證的問題，更不會因為統一登記而將原來的違法不動產合法化。

二、不動產登記程序的啟動及申請主體問題

按照《物權法》等相關規定，通常情況下不動產登記是依當事人申請進行，其中以雙方申請為一般原則，以單方申請為例外情形；不動產登記程序的啟動以當事人申請為一般原則，以依囑托或依職權進行為例外情形。在國家規范及我市以往政策規定中，對依當事人申請進行的登記均有詳細規定，而對于依囑托或依職權進行系統性規定較少，在國家規范只有該兩類登記程序沒有具體登記內容。此次，在《天津市不動產登記規范》中單獨設立一章“根據有關部門要求辦理的登記”， 按照《天津市不動產登記條例》和《天津市土地管理條例》規定的情形，對依據有關國家機關囑托進行的登記、登記機構依職權進行的登記以及依拆遷整理單位申請進行的登記從申請主體、登記材料、審查要點等方面進行了詳細規定，既做到于法有據又解決實際問題。

三、不動產登記的公告問題

本著既依法為相關當事人提供提出異議的渠道和履行向公眾告知的義務，又減輕當事人負擔的原則，對公告的種類、情形、場所、時限等在規范中進行詳細規定。

（一）公告的種類及情形

1.登簿前公告，即將準予登記事項記載于登記簿前進行的公告，主要目的是為了排除異議。主要包括政府組織的集體土地所有權登記，宅基地使用權及房屋所有權、集體建設用地使用權及房屋所有權、土地承包經營權的首次登記；不動產登記經辦機構依職權辦理的登記；按照《天津市不動產登記條例》第七十六、七十七條規定的歷史遺留問題登記。2.登記結果公告，主要包括《天津市不動產登記條例》第三十條規定的依囑托進行的登記和《天津市土地管理條例》第二十九條規定的依法拆遷、整理并依整理（拆遷）單位申請辦理的注銷登記。3.證書作廢公告，即辦理注銷登記時應當收回原證書或證明而未收回的，在登記完成后應當公告作廢。

（二）公告場所

除歷史遺留問題因涉及不特定人重大權益，需要在本市主要報紙予以公告外，其余的公告都可以在不動產登記經辦機構的門戶網站及不動產所在地等指定場所進行，最大限度的減輕當事人負擔。

（三）公告時限

登簿前公告除歷史遺留問題需公告3個月外，其余的公告時限為不少于15個工作日。

四、不動產登記中涉及的公證問題

一直以來，為了保護不動產權利人合法權益，降低其不動產被他人處分的風險，對于自然人處分不動產以及繼承或接受遺贈取得不動產的，均需對授權委托書和繼承權進行公證。此次對于境外申請人處分不動產的，其授權委托書應當經公證或者認證的規定予以保留；對境內自然人處分不動產的，如委托他人辦理，其授權委托書公證不作為必要前提，可以在申請登記時與代理人共同到不動產登記經辦機構現場簽訂授權委托書；對于繼承和受遺贈類登記，提交經公證的材料或者生效法律文書的，可直接作為權屬來源材料，未提供上述材料的，在登記受理前設置了一套程序進行處理，主要是基于當事人自我舉證和證據鏈之間的互相印證、登記機構的問詢查驗、各相關人員的書面承諾以及登簿前的公示排除異議。但關于此類做法的爭議也未停息，在減輕當事人經濟負擔的同時，當事人合法權益受到侵害的風險也在增加，尤其對于由登記機構依當事人舉證對其是否有權繼承進行審核，已經進入到了對民事法律關系的實質性審查，這既超出了登記機構的職責范圍，也影響登記安全和登記效率，在當前登記人員普遍緊張的情況下也影響對其他登記業務的合理的人員配比。

五、規范不動產分割合并或范圍發生變化等變更登記問題

在以往登記的內涵不明確時，的確存在過通過不動產登記對已有不動產進行分割、合并，以登記代替行政審批的問題，在《物權法》的大背景下，登記的記載和公示功能已經法定，登記機構依據權屬來源證明材料進行依法記載，對于不動產的分割、合并或范圍發生變化等行為，需要有權機關出具相關變更的證明材料，避免因當事人自行申請造成的不符合規劃、不符合消防等相關部門規定的問題。因此，在《天津市不動產登記條例》中規定申請人應當提交“有批準權的人民政府或者主管部門的批準文件”“國有建設用地使用權出讓合同或者補充協議”，并在登記規范中進一步細化為：因地界調整導致土地面積、界址范圍變更，宗地分割或合并的，提交土地出讓補充合同或有關批準文件；屬部分土地收回引起房屋面積、界址變更的，提交人民政府收回決定書；改建、擴建引起房屋面積、界址變更的，提交建設工程規劃許可證及附件、附圖，建設工程規劃驗收合格證件，建設工程竣工驗收合格證明材料；其他面積、界址變更，分割或者合并不動產的提交有權機關出具的批準文件。這些規定與國土部規范的規定也相一致，充分體現登記的記載功能，以及權利人應當依法依批準利用不動產的責任。

六、劃撥土地的處置問題

劃撥土地使用權因其適用范圍的特定性及使用的無償性導致其在處置時相應的受到限制。例如：在名稱變更登記時，因國有企業改制導致名稱變更的，原以劃撥方式取得的土地如繼續保留劃撥還應提交有批準權的人民政府或者主管部門的批準文件，其中國有企業已改造為國有獨資公司或國有控股公司的，經國有資產監督管理機構認定，原土地取得方式和用途維持不變；改制后以有償方式使用土地的，還應提交出讓合同、土地出讓金及契稅繳納憑證等；在劃撥土地使用權轉移登記時，應當提交有批準權的人民政府或主管部門的批準文件；屬于本市國有企業改革調整中涉及到在集團內部整合房地產資源，原以劃撥、“空轉”方式取得的土地，提交市國有資產監督管理機構出具的調整文件，原土地取得方式和用途維持不變；依法需要補交土地出讓價款、繳納稅費的，應當提交繳清土地出讓價款憑證、稅費繳納憑證；在劃撥土地使用權抵押登記時，按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的有關規定，以劃撥土地使用權抵押的，在辦理抵押登記時除提交常規申請材料外，還應當提供抵押權實現時優先交納出讓金的確認文件，無地上物的應提交批準抵押文件。

陳品祿/責任編輯