基于制度變遷視角的集體建設用地使用權流轉研究

程瑤瑤+孔祥智

摘要：農村集體建設用地使用權流轉是全面建設小康社會的重要課題之一。文章關注集體建設用地流轉與集體建設用地整理不匹配的問題，對集體建設用地的流轉與整理進行區分，并從時間上進行分段，運用制度變遷理論進行分析，認為地方經濟發展水平是激勵以及限制流轉發生的關鍵原因，但同時地方政府在集體建設用地制度變遷中的作用在不斷加強促使了經濟不發達地區的土地整理的產生。

關鍵詞：集體建設用地；土地整理；土地流轉；制度變遷理論

一、 引言

集體建設用地流轉被稱之為“新土地革命”，如何使這場新土地革命趨利避弊，使之成為農村發展、農民生活水平提高的新引擎是一個值得深入研究的問題。重視和研究農村集體建設用地的流轉，是全面建設小康社會的重要課題之一。

伴隨著小城鎮的建立與發展，經濟結構的調整，二、三產業的發展，對建設用地產生了巨大的需求，集體建設用地使用權流轉也從國家限制、隱形流轉的情況逐漸轉變到國家支持、國家監督管理、公開流轉的局面。典型案例的成功以及國家對集體建設用地使用權流轉的合法性的承認，使得全國各地也紛紛進行以各種“新民居建設”、“新農村建設”等為名的村莊整理。但在全國范圍內，雖然集體建設用地整理遍地開花，但能夠成功進行使用權流轉的情況少且與地方社會經濟水平呈現正相關關系。到底是什么原因導致這種現狀的產生？

筆者認為要回答這一問題需要從兩方面對其進行細化：一是，要明確集體建設用地流轉與集體建設用地整理之間的關系；二是，要確定集體建設用地整理和流轉發生的時間。集體建設用地整理是集體建設用地流轉的前提，但集體建設用地的整理不必然會發生流轉。此外，流轉的發生與否以及流轉的數量是一個時間段內的積累值，在分析的時候不能單純的從某一時點的橫截面數據來看。因此，在考慮時間維度的情況下，本文的研究問題可以分為兩個問題：第一，在集體建設用地制度變遷之初，為什么在社會經濟水平較高的地方發生了集體建設用地流轉而不發達地區既沒有發生集體建設用地的整理也沒有發生集體建設用地的流轉？第二，在集體建設用地流轉制度確立后，為什么經濟相對不發達地區卻出現了集體建設用地的整理，但集體建設用地流轉的現象仍較少？

二、 基于制度變遷理論的分析框架

為回答上述問題，本文以制度變遷理論為基礎，分析集體建設用地整理和流轉在時間和發生量上的差異。制度變遷理論中主要包括三種分析思路：一是誘致性變遷邏輯，主要代表是諾思為代表的新制度經濟學，他們主張自下而上、從局部到整體的制度變遷過程，制度變遷包括僵滯、制度創新、制度競爭與選擇和制度均衡四個階段；二是強制性變遷概念，由林毅夫提出，認為國家通過法律或命令使某種制度發生變遷，并且認為強制性制度變遷可以解決誘致性變遷不能解決的制度創新過程中的道德風險和搭便車行為；三是“中間擴散型”制度變遷模式，由楊瑞龍提出，他特別強調了地方政府在制度變遷中起到的關鍵作用，認為地方政府既可以與中央政府進行溝通而且具有較大的資源配置權力，起到承上啟下的作用。

集體建設用地流轉制度變遷主要涉及到中央政府、地方政府、村集體組織、農民和用地單位五大參與者，根據諾斯、青木昌彥等制度認知主義理論的觀點，五大參與者構成的內部環境對外部環境（集體建設用地相對價格的變化）的主觀認知是決定制度變遷路徑的關鍵，這其中既有土地供需和地租低價誘致引發的因素，也有中央政府在其中的引導作用，地方政府在其中的承上啟下作用更是不容忽視。

三、 集體建設用地流轉制度的形成

1. 集體建設用地制度僵滯階段（1980年以前）。農村建設用地產權歸屬于村集體的制度源自1962年頒布的《農村人民公社工作條例修正草案》：“農民對建設用地只享有‘不準出租和買賣的使用權”。隨后，最高法院于1963年8月28日發布的《關于貫徹執行民事政策的幾個問題的意見（修正稿）》對農民對農村建設用地使用權的獲得要經生產隊統一規劃的規定，逐步在全國確立。農村土地歸屬于村集體所有的產權制度安排因1975年《憲法》的確認而最終確立。

2. 集體建設用地制度創新階段及制度競爭階段（1980年～1999年）。20世紀80年代后，為發展鄉鎮企業，國家把集體建設用地的審批權下放到縣一級，管理寬松。審批權的下放導致了各地無序、自發的流轉，土地的利用率低下、浪費現象嚴重。1998年開始，中央把集體建設用地改為城市建設用地的審批權上收，并將之作為調控經濟的手段，不僅實行總量控制，也加強了對土地利用計劃的管理。規定集體建設用地必須要先征收為國有，再在城市土地市場上以“招、拍、掛”的方式流轉出去。這種“同地不同權、同地不同價”的制度安排，引發了大量的“征地糾紛”。

土地相對價格的變化帶來的巨大的經濟激勵，改變了集體建設用地制度的主要參與者的激勵約束，各主體在新的激勵約束下做出選擇。首先采取措施的是村集體，他們在局部進行創新，為給創新后的產權關系爭取穩定的保護，他們努力獲得鄉鎮政府（地方政府）的認可。地方政府看到這個局部創新顯現出來的優勢，也有動力主動地參與進來，開始了對建設用地流轉制度的嘗試，尋找對無序的建設用地流轉進行管理的方法。

3. 集體建設用地流轉合法性的確立（2000年以后）。中央政府才采取的是更為審慎的態度，默許觀察各地的集體建設用地制度創新。1999年11月初，通過對蕪湖市集體建設用地私下流轉情況的調研，國土資源部決定把蕪湖作為集體建設用地流轉的試點，為建立國家的集體建設用地流轉制度積累經驗。國土資源部于1999年11月24日批準蕪湖市為試點市，隨后于2000年2月28日批準了蕪湖的試點方案和管理辦法，并在2000年3月4日正式啟動試點工作，這也標志著集體建設用地流轉制度合法性的確立。在廣東、江蘇、安徽等較早開始進行制度創新的地區共形成了幾種集體建設用地流轉方案（如表1）。

在各地試點的基礎上，2004年28號文提出“增減掛鉤”政策，第一次明確說明如果符合規劃，集體建設用地使用權可以依法流轉。這一政策在十七屆三中全會的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中再次得到申明，并提出要建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃的前提下，集體建設用地須通過統一、有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權。就此，集體建設用地流轉從被禁止到確立其合法性，完成了集體建設用地使用權流轉制度的創新。

4. 小結。試點地區土地相對價格的變化是推動集體建設用地制度創新的根本原因，而土地相對價格的差異又取決于當地經濟發展水平。因為土地的價值是由其所屬地區的工業化和城市化發展帶來的，而不是因為這塊土地本身具有很高的價值。因此集體建設用地流轉制度的變遷發生于經濟發達地區，村集體（包括鄉村精英）作為初級行動團體推動制度創新，地方政府作為次級行動主體進一步推動制度的創新和確立。發生的機理可以總結為圖1。

由于經濟不發達地區缺少產生這一相對價格差異的條件，當地也就不存在進行制度創新的激勵，地方政府也不存在進行制度創新的動機，也就不會有進行集體建設用地整理的行為，更不會有進行集體建設用地流轉的現象。

四、 制度變遷后集體建設用地流轉分析

1. 集體建設用地流轉制度建立后地方政府激勵約束的變化。國家對集體建設用地使用權流轉合法性的授予以及大力推動，讓經濟不發地地區的地方政府產生了通過爭取試點申請資金、把利用率低的集體建設用地騰出來的動機。地方政府官員可因獲得試點的稱號取得新農村建設的政績、解決部分人的非農就業，甚至也可以在此過程中攫取一定的個人收益。由于鄉鎮政府對村集體和村民具有一定的管理能力，往往代表村集體（及村民）進行決策。同時，用地單位可以從集體建設用地的整理中以較低價格獲得土地，也就不存在來自用地單位的阻力。即，地方政府在整個集體建設用地整理過程中處于推動和領導地位。全國各地方政府“跑試點”、進行集體建設用地整理的局面就此形成。甚至，很多地方根本沒有獲得試點身份，私自進行村莊整理。

但是，地方經濟水平對土地相對價格影響的制約仍然存在，因此整理出來的土地能夠發生流轉的并不多。據筆者在河北省保定市的調研發現，以新民居建設為名的集體建設用地整理的共有130個省級新民居示范村（共25個縣/市/區，326個鄉/鎮/辦事處），但只有3個鄉鎮報稱將整理出來的土地進行了流轉，據筆者與保定市某鄉鎮領導的訪談得知，全市的試點都未進行實質上的集體建設用地流轉。

集體建設用地使用權流轉制度建立后，經濟不發達地區的土地流轉形成機制簡單總結為圖2。地方政府在制度創新中的主導性的加強是出現前后兩階段中經濟不發達地區集體建設用地整理和流轉不匹配的原因。

2. 集體建設用地流轉合法化后的再次制度創新。集體建設用地整理出來后用途有二，要么可以復墾為農田，要么可以流轉出去進行開發建設。集體建設用地不能流轉出去的根本原因在于當地工業經濟不發達，用地單位對建設用地的需求不足；而用地單位不愿意進行投資的原因則是當地的區位不具備帶來更高利潤的可能性。

理清楚這個邏輯思路，就可以尋得地方政府將土地流轉出去的思路：改善當地的區位條件，招商引資。但是，并不是所有的地方政府都有能力和財力進行如此巨大的投資，財力不足的政府則應將關注點放到如何將復墾為農田的原集體建設用地利用好上，通過推動當地農業產業的發展獲得土地置換的收益。這一內在環境為主導的利益驅動變化會打破現有均衡，進入下一個制度變遷循環。在圖2的基礎上，我們可以將初始工業不發達地區的集體建設用地流轉過程總結如圖3。此方面的制度創新已經初現端倪，比如重慶市通過盤活國有企業的土地資源、改善基礎設施條件等招商引資帶動工業產業發展，形成集聚效應，吸引了更多的企業入駐，進而將集體建設用地順利流轉出去，通過土地資源帶動了地方經濟的增長、促進了農民增收。安徽肥西縣官亭鎮將整理出來的土地進行復墾，以農用地的形式流轉給農業企業和種植大戶，通過改種蔬菜、苗木等帶動了當地農業產業結構的調整。

五、 結論

通過把集體建設用地的流轉分為整理和流轉兩階段，以及從時間維度上對集體建設用地的流轉分為制度變遷過程中以及流轉制度確立后兩個階段來分別分析，對每個階段地制度變遷的參與者的激勵-約束結構進行分析，最后可以得到以下研究結論：

一是，地方經濟的發展狀況是發生集體建設用地使用權流轉的關鍵影響因素。在經濟發達地區，地方政府作為制度創新的參與者之一推動了集體建設用地制度的變遷，并實現了對本地區集體建設用地的整理和流轉；在經濟不發達地區，一開始，地方政府不存在推動集體建設用地流轉的動力，但在集體建設用地流轉制度合法化后，地方政府的激勵-約束結構發生了改變，使得地方政府開始積極的進行集體建設用地的整理，但是由于地方經濟水平的限制，缺少對集體建設用地的需求，所以整理出來的集體建設用地也沒有辦法實現流轉。

二是，地方政府在集體建設用地制度的變遷中發揮的作用越來越強是發生土地整理的主要原因。在制度變遷的初期階段，存在國家引導、地方政府引導、村集體自發開展等多種形式，地方政府在其中承擔承上啟下的角色。但在制度確立后，集體建設用地的流轉對地方政府的激勵作用加強，原來受中央政府限制的約束也不存在了，所以地方政府更積極地進行試點申請，開展當地的集體建設用地的整理工作。

三是，地方政府在消化已整理的集體建設用地中起決定作用。一方面，地方政府可以通過提高地方的工業區位優勢、加大對工業發展的支持力度（土地、財稅優惠力度等）或者改善居住環境等方式，吸引企業和大城市的居民來此立業、安居，將整理出來的土地流轉出去。另一方面，地方政府可以將整理出來的土地進行復墾，獲取增減掛鉤收益，帶動地方農業發展和產業結構轉型。

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基金項目：國家社會科學基金重點項目“農業現代化體制機制創新與工業化、信息化、城鎮化同步發展研究”（項目號：13AZD003）。

作者簡介：孔祥智（1963-），男，漢族，山東省郯城市人，中國人民大學農業與農村發展學院二級教授、博士生導師，兼任中國合作社研究院院長、農村發展研究所所長，研究方向為農業政策分析、農村合作經濟、林業經濟等；程瑤瑤（1988-），女，漢族，山東省泰安市人，中國人民大學農業與農村發展學院博士生，研究方向為農業政策分析、農業經濟史。

收稿日期：2016-11-16。