上市公司內部監督機制失效成因及治理路徑研究

摘要：上市公司作為市場經濟中十分重要的經濟主體，其運行是否健康高效不僅關系到其所有權人和利益相關者的利益實現，也影響到國家的經濟安全和發展水平，所以必須構建科學高效的內部監督機制，而對于上市公司內部監督機制失效的普遍發生，應辨明成因，加強監事和獨立董事的協同、保障其獨立性和知情權，并以審計監督作為監事和獨立董事履職的重要手段，同時對相關管理創新措施進行法律規制。

關鍵詞：上市公司；內部監督；治理；審計監督；法律規制

上市公司作為一種重要的企業組織形式其績效和發展一直是政府和社會的關注焦點，管理界和法律界有這樣的共識：上市公司運行健康水平是其生產力的前提和保證，而上市公司內部監督機制的有效性決定了上市公司健康指數和經營狀況。從世界范圍來看，上市公司內部監督機制有以英美為代表的獨立董事一元模式、以德國為代表的獨立董事和監事會的二元模式、以法國為代表的獨立董事或監事會的選擇模式，我國上市公司根據國情需要實行的是獨立董事和監事會的二元模式。我國借鑒西方發達國家經驗，在監事會制度基礎上于2001年和2002年分別引入獨立董事制度和審計委員會制度，并從立法上配套規范。從公司治理的頂層設計初衷來看，上市公司內部監督二元模式加上審計委員會、內審部門、公司紀檢部門的支撐，應能達成內部監督的既定目標和效果，而課題組通過問卷調查得出的初步結論是：上市公司內部監督機制失效現象普遍發生并已形成治理難題。

一、 南京、無錫地區部分上市公司內部監督機制有效性調查情況分析

本次調查自2016年5月10日開始，至7月10日完成回收、識別有效問卷和匯總整理的工作，7月17日前完成對問卷調查的結果分析。本次調查對象選取南京、無錫地區60家上市公司，涉及軟件、物流、機械、農業、建筑、房地產、貿易、咨詢等行業，最后完成對50家公司的有效調查。本次問卷調查采取了走訪面談、會議座談、電話采訪、網絡問卷等調查方法。調查對象主要是各上市公司的董事、監事、獨立董事、內審人員、經理。

調查圍繞上市公司內部監督機制有效性這一主題進行，接受調查的對象中，61.4%的董事、87.6%的監事、88.1%的獨立董事、92%的內審人員、91.3%的經理認為上市公司內部監督機制失效現象普遍發生并已經形成治理難題。調查得到的有關失效成因反饋問題可匯總為：（1）監事和獨立董事的獨立性雖源于法律規定，但實踐中無法保障；（2）監事和獨立董事的監督職能重疊，導致履職惰性和責任真空；（3）監事和獨立董事的專業勝任能力不夠、無法有效履職；（4）立法粗疏，對監事和獨立董事履職所需權利僅有原則性規定，但缺乏實施細則；（5）董事會對監事和獨立董事的選任權和薪酬決定權制約了監事和獨立董事的履職盡責意愿；（6）上市公司審計監督制度設置不合理，經常性導致內部審計失敗并波及外部審計的實施和效果；（7）監事和獨立董事缺乏具體的履職路徑和手段，無法有效履職。

二、 上市公司內部監督機制失效成因

1. 監事和獨立董事的獨立性無保障。《上市公司治理準則》第59條規定，監事會職責是代表全體股東對公司財務以及公司董事、經理和其他高級管理人員履行職責的合法合規性進行監督，維護公司及股東的合法權益。中國上市公司的監事會一直未能很好地發揮監督職能，無法滿足資本市場及投資人對良好公司治理的需求，為此，2005年公司法在許多方面進行了改革，對監事會相關制度進行了完善（王彥明、趙大偉，2016）。在上市公司監事會制度基礎上再引入獨立董事制度就是為了克服監事監督乏力這一難題。監事不作為固然有監事自身的諸多主觀原因，但更多是客觀上的體制黑洞侵吞了監事的獨立性，其具體成因有：第一，監事的選任主導權由董事會控制，監事履職過程中一旦形成與董事會的對抗，這種對抗的本質其實就是監事監督權和董事會選任權的博弈，而董事會將毫無懸念地在權利博弈中勝出；第二，基于董事會對監事選任權的控制，使得監事會成員的來源龐雜，在很多上市公司監事任命僅僅基于一種職務安排而根本不考慮圍繞監事的職責和使命來規劃，不適格監事任職后因缺乏履職能力和履職自信從而無法自我保持獨立性；第三，監事因缺乏實際有效的監督手段導致監督權無法行使，監事獨立性自然喪失。

獨立董事是指不持公司股份，不兼任公司的業務領導職務，與公司及大股東之間不存在任何影響其作出客觀和獨立判斷的關系的人。他們負責對業務執行董事及大股東的行為進行監督，阻止內部人控制，防止損害公司及股東利益行為的發生（江平、李國光，2006）。和監事相比，獨立董事因和上市公司之間的人身依附性更小，所以立法對其憑借獨立性在監督效能上可能發揮的作用寄于更大的期望，所以從《公司法》到《關于在上市公司中建立獨立董事制度的指導意見》（以下簡稱為《指導意見》）的第1條至第4條都詳加規定。即便如此，獨立董事的獨立性在上市公司管理實踐中仍無法保障，原因有：第一，獨立董事的聘用及薪酬決定權在董事會，一年一聘的合同期限使得獨立董事的聘用關系很不穩定，獨立董事更易關注聘用關系的維持從而努力揣摩董事會意見以避免不同意見的發表；第二，獨立董事選聘成功需要提名權和表決權的支撐，而實際掌握這兩種權力的只有大股東，使得獨立董事無形中形成迎合大股東的職業慣性；第三，獨立董事履職過程中，更多接觸的是董事、高管而非中小股東，且其工作條件多由高管提供保障，發表意見時自然受限于和董事、高管的各種利益牽連。

2. 監事和獨立董事協同不夠。除“重大關聯交易認可權”“發表獨立意見權”“股東投票征集權”外，獨立董事與監事在監督職能和監督權限上享有大部分相同的權利，主要是監督公司的經營活動、財務管理及董事、經理履職的合規合法性（高旭軍，2016）。立法的初衷是通過在原有監事制度基礎上再設置一重獨立董事監督以加強上市公司內部監督力量，但從實際運行效果來看，雙重監督導致了監事和獨立董事履職過程中互相推諉和責任真空的出現，監事和獨立董事基于個人利益考量均存在趨利避害的趨向，雙重監督經常性異化為相互推諉，并給他們提供了回避與董事會沖突的借口和依靠，監事和獨立董事都希望對方多承擔監督責任，立法也沒有進一步明確監督責任的劃分和兩者協同監督的具體程序和方法。

3. 監事和獨立董事專業勝任能力缺乏。監事和獨立董事監督的對象實際是公司的核心經營管理業務，從理論上來講，監督者的專業分析和判斷能力要比被監督者的專業能力更勝一籌才能符合監督履職要求。目前，絕大多數上市公司沒有監事和獨立董事任職資格的相關規定，對其任免考慮的基本因素是受聘人選與大股東的關系或僅僅為了從組織形式上滿足公司法的相關規定，絕少考慮其專業勝任能力，實踐操作中監事和獨立董事遴選配比隨意，此外，董事會聘請獨立董事時更多偏好選擇學者型獨立董事，以借助其名望聲譽擴大上市公司影響，而入選的學者型獨立董事雖富有理論功底但少有實際經驗，形成“花瓶效應”，最終導致監事和獨立董事即使履職意愿強烈也無能力實現監督履職目的。

4. 監事和獨立董事缺乏有效的監督手段。相關法律對監事和獨立董事以財務查詢權、業務了解權為核心的諸多權利作了規定，但行權缺乏有效的具體手段和法律制度的保障，公司審計監督力量并不掌握在監事會手中，也沒有向獨立董事報告的義務，審計委員會和內部審計部門均隸屬于董事會，外部審計的聘任權均掌握在董事會手中，注冊會計師獲聘擔任外部審計工作后，其工作內容并不包含支持監事和獨立董事監督職能的實現。目前上市公司的內部監督工作多體現在制度文件規定上、大多不具備實施的條件和具體手段，形式主義泛濫，文牘主義盛行，而上市公司的業務和財務情況十分復雜，僅憑監事和獨立董事的自身判斷力無法有效監督，必須由以審計為主的各有關專業力量形成監督支撐并不斷豐富監督手段。

三、 上市公司內部監督機制失效治理路徑

1. 保障監事和獨立董事的獨立性。

（1）減少、消除董事會對監事和獨立董事的影響。在《指導意見》和《上市公司治理準則》中明確監事和獨立董事的選任標準和選任程序，并對董事會違反法定標準和程序控制、影響監事和獨立董事履職的行為予以法律問責。也可以考慮建立證監會領導下的全國性的上市公司獨立董事代理公司，建立全國性的獨立董事選聘標準和考核機制，上市公司只與代理公司簽訂獨立董事聘請合同，獨立董事基于代理公司的委派任職并從代理公司獲酬，代理公司負責對獨立董事考核，這樣既可以促進獨立董事職業階層化并保證其正常的流動和輪換，又可以將獨立董事的選任和委派徹底從上市公司剝離出來，割斷董事會與獨立董事的種種利益牽連。

（2）按上市公司規模配比監事和獨立董事。監事和獨立董事的數量要和上市公司規模相適應，同時可以考慮建立獨立監事制度，獨立監事同樣可以考慮實行代理制度，與獨立董事制度形成監督合力，加大內部監督力量獨立性權重，同時注重監事和獨立董事專業結構背景的多元化以及與公司經營方向的關聯程度，為其獨立監督履職提供專業化支撐條件。

（3）落實責任保險制度。立法應將上市公司責任保險制度的相關規定由建議性條款修訂為義務性條款，并落實到監事和獨立董事履職過程中，同時規定責任保險費由上市公司和監事、獨立董事按比例共同負擔。責任保險制度一方面解除了監事和獨立董事對履職過程中可能發生風險的顧慮，另一方面激勵了監事和獨立董事履職積極性和履職自信。

2. 加強監事和獨立董事的協同監督。協同是指系統的各部分之間相互協作，使整個系統形成微觀個體層次所不存在的、新質的結構和特征（赫爾曼·哈肯，1989）。監事和獨立董事作為上市公司內部監督機制中的兩個子系統其協同的有效性決定了內部監督機制的有效性。立法賦予了監事和獨立董事內容幾乎相同的監督權，但對兩者行權的協同和責任的劃分并未規定清楚，如果是同權同責，那么會導致重復監督和監督資源的浪費，甚至導致兩者均不作為。故此，至少應在《上市公司治理準則》中設置監事和獨立董事協同監督機制，明確協同義務和模式，可以分為監事主導制、獨立董事主導制、聯合監督制等類型，并允許上市公司根據自己的具體情況加以選擇，對協同監督過程中監督主體的法律責任要劃分清楚，做到權、責、利的高度統一。

3. 提高監事和獨立董事專業勝任能力。監事和獨立董事的專業勝任能力的高低決定了上市公司內部監督機制有效性的實現程度。首先，要樹立“專家監督”的理念，緊緊圍繞上市公司監督目標確保具備符合履職資格的專業人士進入監督隊伍，從立法和公司管理層面上要重塑監事和獨立董事的管理地位和法律地位，形成職業吸引力；其次，要進一步完善監事和獨立董事的選任資格和選任程序并從立法上加以規范，最后，要嚴格控制董事向監事會的流動、監事在公司內交叉任職、獨立董事過多兼職等情況的出現，促進監事、獨立董事的職業階層化及其在上市公司間的人才流動。

4. 創新監事和獨立董事的監督手段。監事和獨立董事的履職效果取決于監督手段實施的有效性及創新性。

（1）保障監事和獨立董事行使知情權。相關法律對監事、獨立董事、董事賦予了無差別知情權，董事因直接主導公司經營管理活動，所以其知情權無需特別保障，而監事、獨立董事因履職條件限制，所以必須對其知情權的實現規定相應的保障措施：第一，在列席董事會會議的基礎上拓寬監事和獨立董事的知情權渠道，保證其可以向公司經營管理活動的一切關聯方了解信息，以獲得全面、客觀、真實的信息，夯實支撐監督判斷形成的基礎；第二，立法設定董事會報告義務，與監事和獨立董事的知情權相對應，對董事會違反報告義務的行為可由公司提起損害賠償之訴，對董事會成員虛假報告行為應啟動問責機制；第三，從制度上確保監事和獨立董事知情權的層級和深度，為其行使知情權提供盡可能多的手段和方法。

（2）改革審計監督組織機構和職能。審計監督是上市公司內部監督機制的核心部分，也是董事會經營決策的重要抓手。審計監督的主要目標是確保獲知真實的會計信息，如果會計信息失真，那么構建在錯誤和虛假的會計信息基礎之上的內、外部治理機制必然會產生負面效用，嚴重的還將導致整個公司治理失靈（吳利娟，2014）。目前，上市公司采取的是董事會領導下的審計委員會管理公司的內部審計和外部審計工作這一模式。審計工作偏“決策服務型”而非“監督主導型”，內審部門并未實際納入內部監督機構，所以也就沒有監督履職的主動性。對此應予以徹底改革：第一，將審計委員會設在監事會，監事會領導整個公司的審計工作。將公司的內部審計和外部審計目標調整為：監督為主，決策服務為輔。第二，以審計監督力量保證監事和獨立董事調查權的實現，避免調查權的空置。監事和獨立董事在行使知情權的基礎上還可以更加主動的行使調查權，而審計調查手段保證了調查權的充分行使。第三，以審計全覆蓋為目標，改革審計監督的職能。審計全覆蓋作為當前政府審計的核心理念和目標在政府審計支持國家治理中發揮了重要創新驅動作用，公司治理作為國家治理體系中一個子系統應當引入審計全覆蓋理念用以指導公司審計監督工作。審計全覆蓋，是審計對象、審計領域、審計范圍、審計內容的全覆蓋，是一種全天候的“雷達”監控（付忠偉、黃翠竹等，2015）。在上市公司內部審計和外部審計協同基礎上，應確保時間、空間、主體的全覆蓋，同時，審計范圍和層級要從審財務報表、審財務數據延伸到審行為、審事實、審績效、審政策執行情況，會計信息是審計的出發點而非終點。

（3）設置內部監督支持制度。除了通過改革措施確保上市公司監督力量和資源的統一整合外，還要借助外部力量對內部監督機制形成有效支持，法律賦予了監事和獨立董事對外部審計等咨詢機構的外聘權，現在改革的關鍵是將這一外聘權的實現具體化和制度化，股東大會要單獨批準外聘外部審計等咨詢機構的預算，為外聘權的行使提供經費保障，使監事和獨立董事監督履職時可以同時調配人、財、物，協同內外專業監督力量，形成高效統一的內部監督支持制度。

四、 結論

上市公司內部監督機制的有效性決定了上市公司治理水平和生產力水平，上市公司群體的整體治理水平也一定程度影響到國家治理的績效，當前上市公司治理實踐的實際反映是：上市公司內部監督機制失效性普遍存在，從立法實踐來看，對監事和獨立董事權利義務的規定保持了不斷更新補充，但法律規定與上市公司制度對接上存在斷層，導致立法目的落空。而上市公司管理層的諸多革新的前提是拒絕分權和放權，導致管理創新的形式主義。所以，對上市公司內部監督機制失效性治理，要在作好立法和管理的一體化考量和頂層設計基礎上，充分整合內部監督力量和資源，輔以內部監督支持制度，以必要的人、才、物的調配權作為監督權實現的物質保障，以審計監督作為監督權行權的重要手段，同時加強對管理創新舉措的法律規制。

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基金項目：審計署2015-2016年重點科研課題“國家審計在國家治理中的基石和重要保障作用研究”（項目號：15SJ01002）。

作者簡介：蘇欣（1969-），男，漢族，江蘇省宜興市人，南京大學法學院博士生，南京審計大學法學院副教授，研究方向為公司法、審計法。

收稿日期：2016-11-19。