循證政府績效管理：內涵、系統與啟示

摘要：循證政府績效管理是遵循最佳證據的管理過程。文章回顧了循證政府績效管理相關研究，探索了最佳證據來源及對最佳證據的管理，設計了循證政府績效管理系統模型，得出了對我國政府績效管理的啟示。

關鍵詞：政府績效管理；循證思想；最佳證據

20世紀80年代以來，“新公共管理”運動在西方政府部門掀起了轟轟烈烈的改革浪潮。與之對應，政府績效管理的理論和實踐也迅速發展。我國自20世紀90年代初開始在政府組織中實施績效管理，逐漸摸索出了目標管理責任制（青島）等各具地方特色的政府績效管理模式，督促了政府履職，強化了政府責任意識。隨著大數據時代的到來，傳統政府績效管理正面臨新挑戰：政府績效管理的實踐成果眾多，管理者卻依然習慣于僅憑直覺及主觀思維決策，對已取得的科學證據置之不理。因此，運用科學證據進行政府績效管理和決策，確保高效政府建設已迫在眉睫。循證政府績效管理理念在此背景下產生并不斷發展，其強調最佳證據的運用，而非單純地依靠管理者的個人經驗、直覺等感性因素。

本文將主要回答三個問題：（1）循證政府績效管理的內涵。主要從文獻的視角梳理循證政府績效管理的相關概念，最佳證據的來源及其管理。（2）循證政府績效管理系統。（3）循證政府績效管理對當前政府績效管理實踐的啟示。

一、 研究回顧

循證思想最早起源于19世紀的醫學領域，在最近十幾年才得以流行。Guyatt（1991）首次提出“循證醫學”的概念，其核心思想是利用當前醫療實踐的最佳證據來幫助患者確定治療方案。與此同時，循證思想不斷滲透到公共政策、管理等研究領域，出現了循證公共政策、循證管理及循證人力資源管理等構念。其中，循證人力資源管理是循證管理的一個研究分支。

循證政府績效管理和循證公共政策的產生、發展密不可分。Heinrich（2007）認為，循證政府績效管理與循證公共政策是兩個相互對應的公共管理活動，循證政府績效管理日趨得到廣泛關注主要是受到了循證公共政策的影響。實際上，循證政府績效管理和循證公共政策有著相似的特征：搜集和采用科學的證據去引導公共項目設計與預算分配等。隨著循證公共政策的作用不斷受到學者和政府管理者的重視，循證政府績效管理的實踐也迅猛發展。《聯邦政府績效與結果法案》（1993）指出，政府部門必須提供績效目標的相關科學證據，并定期向社會公眾公開。同時，加拿大、新西蘭與澳大利亞等國都進行了循證政府績效管理的運動和類似循證政府績效管理的改革。在我國，循證政府績效管理理論和實踐的發展都相對滯后，而已有的研究也主要集中在借鑒西方經驗，利用循證思想對某一公共部門或公共項目進行評估。楊克虎等（2006）利用循證思想，評價了美國醫療風險監測預警機制的經驗，提出了對我國醫療風險監管系統建立的借鑒意義。吳建南等（2012）針對科學基金國際評估總體方案設計面臨的方法論難題，設計了循證評估設計方法，論述了評估證據的來源，構建了評估要素—證據矩陣并將之用于評估方案設計。

概括而言，國內外關于循證政府績效管理的實踐已現成果，但其理論探索依然任重道遠，應砥礪前行。因此，本文嘗試構建循證政府績效管理的理論分析框架，以指導我國政府績效管理實踐。

二、 循證政府績效管理的最佳證據

最佳證據是循證政府績效管理的基礎性因素，是循證政府績效管理實施的前提。政府績效實踐者只有獲得了最佳證據，才能判定循證政府績效管理決策的優劣和可行性。

1. 最佳證據的來源。最佳證據是指具有可靠來源、高信度及效度，而且能夠有效運用于政府績效管理活動實踐的科學證據。在醫療衛生與公共政策等領域，循證證據的研究較為深入。在循證思想在其他領域研究成果的基礎上，結合政府績效管理實踐特征，采用聚類分析方法，本文將循證政府績效管理的最佳證據分為基于研究的和基于實踐的最佳證據兩大類。其中，基于研究的最佳證據包括文獻和專家意見兩個來源；基于實踐的最佳證據包括關鍵利益相關者的支持、實踐先例和實踐試點三個來源。

（1）文獻。理論和實踐之間的脫節，并由此產生的巨大鴻溝是循證思想回應的重點內容。科學研究，尤其是所產生的文獻給政府績效管理提供大量的技術、方法以及模型，可以避免政府績效管理活動的盲目性。當然，針對政府績效管理的現有文獻并不是“照單全收”，而是要持質疑的態度對文獻進行分析和評價，然后才是合理利用。

（2）學者建議。學者在政府績效管理中扮演著重要角色，文獻大部分也是學者們的功勞。許多學者長期對政府績效管理理論和實踐進行跟蹤研究，有著豐富的經驗和獨到的見解，其建議具有科學性、專業性等特征，代表著政府績效管理前沿問題。實踐方應取得學者的支持和指導，通過專家論證會、專家項目審議等形式搜集學者建議。此外，學者參與也是第三方績效評估的重要內容，可增強政府績效管理的公平性。

（3）利益相關者的支持。政府績效管理中的利益相關者有內外之分，內部利益相關者主要指政府績效管理工作的實施者，外部利益相關者主要指社會公眾。政府績效管理工作實施者的支持是實踐成功的必要條件，同時通過行動學習等模式，可錘煉工作人員的專業素質。社會公眾的參與保證了政府績效管理活動的合法性。此外，公眾滿意度往往也是政府績效評估的重要維度。

（4）實踐先例。標桿管理是重要的戰略性政府績效管理工具，其內涵是指通過尋找最佳實踐標桿，并以此為基準實現績效目標的過程。其中，優秀的實踐先例便是最佳實踐標桿。實踐先例的借鑒學習可避免重復勞動，促進創新的擴散，但是對實踐先例數據的深入搜集和分析是操作的難點。

（5）實踐試點。“組織學習”本質是一個“試錯”的過程。通過實踐試點，政府績效管理方案有效性，尤其是績效評價指標體系的效度和信度可被實測出來，避免運行的相關風險。同時，實踐試點中所獲得的科學經驗、方法和技術等都是重要的證據來源。

2. 最佳證據的管理。循證政府績效管理的最佳證據具有科學性、高質量性和相關性的特征，伴隨著搜集的證據不斷增多，有必要對搜集的最佳證據進行分階段的系統管理。從最佳證據的源頭出發，搜集證據后首先應該介紹證據。介紹證據的內容包括證據的具體來源、證據的分類情況、信度和效度分析等情況。在理解證據階段，利用培訓和開發等手段讓政府績效管理參與者及工作人員充分理解證據，這也是證據得以運用的前提。如果出現理解偏差，應及時糾正和控制。最后是把搜集的最佳證據運用在政府績效管理的各個環節當中。其中，最佳證據的管理過程總是受到政治等外部因素和戰略等內部因素的影響（如圖1）。

三、 循證政府績效管理系統設計

循證政府績效管理系統是各級政府組織基于其使命、核心價值觀、愿景和戰略建立的由績效計劃、監控、評價和反饋這四個實施程序構成的循環系統，核心思想是最佳證據在政府績效管理四個實施程序中的應用，以達到戰略、管理和開發的目的（如圖2）。使命是政府組織在整個社會經濟發展中所承擔的角色和肩負的責任；核心價值觀是政府組織文化長期積累和沉淀的成果，是政府公務人員的行為準則；愿景是人們對組織未來的期盼，是組織發展的藍圖，界定了組織中長期發展目標，與政府的中長期發展規劃較為相似；戰略是組織在認知其工作環境和實現使命過程中的優先發展方向，回答了“組織的戰略績效領域是什么？”這一重要問題。以上四者是循證政府績效管理系統的頂層設計，指明了最佳證據搜集的范圍和領域。循證政府績效的計劃、監控、評價和反饋是最佳證據的具體運用環節。戰略目的是指循證政府績效管理系統應與政府戰略緊密相連，以實現其戰略規劃；管理目的是指通過循證政府績效管理系統的環節來實現對組織、部門、個人績效及績效結果的管理；開發目的是指通過循證政府績效管理發現政府公務人員在工作中知識、技能與態度等方面的不足，以提升其能力。

1. 循證政府績效計劃。循證政府績效計劃是政府管理者與下屬在進行充分溝通的基礎上，確定績效周期內需達成的績效目標，明晰達成績效目標路徑的過程。廣義上的循證政府績效計劃還包括政府組織在一定時間范圍內的戰略規劃等。就循證政府績效計劃的內涵而言，具體包含“做什么？”以及“怎么做？”兩個核心問題。循證政府績效計劃應圍繞最佳證據進行，充分應用已有的最佳證據制定科學的績效目標和實現路徑。具體而言，可以從利益相關者支持的角度思考，融入學者建議，確定政府組織由其使命、核心價值觀、愿景和戰略分解和承接的具體目標。同時，根據政府績效管理實踐先例和試點來謀劃如何有效地達成本績效周期內的目標。

2. 循證政府績效監。循證政府績效監控是指在循證績效計劃在實施過程中，上下級通過持續的績效溝通，對績效目標進行有效監控的過程。循證政府績效監控涉及的最佳證據主要包括學者建議和利益相關者的支持兩類。受理論不足等因素的困擾，許多地方政府委托專業績效評估機構和政府績效管理專家為其培養績效管理專業人才，并提供智力支持。自2007年始，國土資源部在進行績效管理工作時引入了中國人民大學及復旦大學等相關專家學者的支持，以保證政府績效管理工作的科學性。數字摻水、政績造假等信息失真問題是當前公共績效治理的重要挑戰，而明確利益相關者主體責任的建設，健全利益相關者信息提供監督機制，取得利益相關者的支持是破解績效信息失真的規避路徑。

3. 循證政府績效評價。循證政府績效評價的內涵應該置于整個循證政府績效管理系統中來進行把握。循證政府績效評價是指依據制定的評價標準，選定合適的評價主體，采用有效的評價方法，對績效目標的完成情況進行評價的過程。循證思想貫串了評價標準、評價主體和評價方法三個要素，而采用何種評價方法是循證政府績效評價的核心問題。循證政府績效評價的可運用排序法、等級鑒定法等多種評價方法進行，但必須依據指標的屬性和特征來選擇合適的評價方法。2006年，平衡計分卡被系統地引入黑龍江海林等地的政府績效管理試點。在取得良好效果之后，它又被應用于北京市順義、延慶等地方政府績效管理實踐。通過遵循政府績效管理先例和試點的最佳證據，我國政府績效管理實踐探索出了一條“平衡計分卡中國化模式”的路徑，并在全國多地多部門逐步推廣。

4. 循證政府績效反饋。缺乏及時的反饋是績效不佳最普遍的原因之一。循證政府績效反饋是將績效評價結果反饋給被評價方，并與其分析績效不佳的原因，制定績效改進計劃和實現績效評價結果合理利用的過程。在循證政府績效反饋中，無論是進行績效申訴還是績效結果的運用，都必須嚴格依據以前所取得的證據。其中，最佳證據在反饋中起著為預算管理和政府人力資源管理提供指導的作用。尤其是在制定績效改進計劃時，應充分運用來自學者建議的最佳證據。《聯邦政府績效與結果法案（修正案）》（2010）明確要求：每個績效項目結束后，必須引入專家學者等第三方力量開展總結經驗，制定績效改進計劃，為下一個政府績效項目運行提供相關借鑒。

四、 結論與啟示

本文提供了一個研究政府績效問題的分析途徑和框架，可以對循證思想、最佳證據及其管理、循證政府績效管理系統等問題有一個基本的認識。鑒于此，循證政府績效管理理論可以對當前政府績效管理實踐產生四個重要啟示。

1. 提高政府績效管理工作人員的專業化水平。在傳統的政府績效管理實踐中，僅有小部分工作人員是專業的科班出身，加之很多地方政府沒有成立專門的績效管理部門，致使政府績效管理活動的專業化水平低。循證政府績效管理主張打造專業化的政府績效管理人才隊伍，使其能夠深入了解相關理論研究成果，以更加審慎的態度和精神將理論與實踐進行結合，摒棄傳統政府績效管理“拍腦袋，定指標”的經驗主義模式。

2. 培養政府績效管理中的循證思維。循證思維有三個主要特征：強調對過往經驗的客觀評價而不是將其作為科學的理論來對待；強調對創新成果秉持批評懷疑態度而不是全盤接受；強調對成功或者失敗的案例當證據看待而不是衡量的標桿。據此，循證思維的本質在于對證據的搜集、審視、評價和應用，并結合利益相關者的需求進行決策。無論是對待以往經驗、創新成果，還是成功案例，都需要重新研判，做到科學分析和整理，以支持政府績效管理決策。

3. 擴大政府績效管理中的公民參與。公眾是政府績效管理的重要利益相關，是實施循證政府績效管理的有效途徑之一。南京的“群眾評議機關”活動、杭州的“公民導向”模式、北京西城區的“民意調查”活動等都是公民參與政府績效管理的典范。公民參與政府績效管理雖然取得了良好效果，但是仍存在制度性、機制性和技術性三大障礙，需要通過優化參與環境、增強參與意識、擴大參與渠道等制度設計實現“被動式參與”到“主動式參與”的轉變。

4. 利用信息化技術分析最佳證據。隨著互聯網、云計算等技術的興起和發展，可能因為“信息過載”等原因而更增添了證據獲取的難度。但大數據時代也催生了技術上的優勢，尤其是信息化技術，可以給最佳證據的分析帶來諸多便利。政府績效管理工作人員須順應歷史潮流，掌握適當的信息化技術，結合政府戰略和公眾需求實現對最佳證據的分析，提高最佳證據分析的效率。

參考文獻：

[1] Rousseau D M.Is there such a thing as evidence-based management[J].Academy of Management Review，2007，（32）.

[2] 吳建南，馬亮，鄭永和.基于循證設計的科學基金績效國際評估研究[J].科研管理，2012，（6）.

[3] 魏麗娟，夏水春，張景太.循證管理及應用探討[J].管理世界，2010，（7）.

[4] 劉昕，江文.循證人力資源管理：研究及啟示[J].華東經濟管理，2013，（4）.

基金項目：中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目（項目號：15XNH021）；國家社會科學基金項目（項目號：09BZZ044）。

作者簡介：黃玉玲（1988-），男，漢族，江西省石城縣人，中國人民大學公共組織績效管理研究中心研究人員，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為公共（醫院）管理、公共部門人力資源管理與政府績效管理。

收稿日期：2016-11-10。