新食品安全法在食品進出口中存在問題的探討及對策

陳涵++高思維++董健

摘 要：文章研究了新食品安全法實施后，檢驗檢疫機構、進出口企業和第三方機構在食品進出口中存在的問題，并探討了相應的對策。檢驗檢疫機構只有在調整自身監管模式，轉變監管重心的同時，引導進出口企業完善內部管理體系，履行企業主體責任，同時完善制度，促進第三方機構的健康發展，才能形成推動食品安全的強大合力。

關鍵詞：新食品安全法；檢驗檢疫機構；進出口企業；第三方機構；對策

0 引言

“民以食為天，食以安為先”，食品安全長期以來一直是廣大人民群眾最關心的問題之一，在此背景下，新食品安全法經過三次易稿，已于2015年10月1日正式實施。新食品安全法對舊法進行了大范圍的補充和修改，使其覆蓋面更廣，闡述更深入，違法成本也更高。新食品安全法實施一周年來，促進了食品貿易的健康發展，以安全性廣受社會各界關注的奶粉為例，2016年上半年進口量同比增長18.54%[1]。然而，新食品安全法在保障食品安全的同時也對食品進出口相關各方提出了新的挑戰，如果對新食品安全法學習不深入，理解不全面，勢必在執行中產生偏差，無法適應食品安全監管模式轉變的新常態。

1 檢驗檢疫機構易進入“越位”和“失位”的誤區

1.1 出口食品監管模式亟待調整

近年來，我國出口食品總體質量水平不斷提升，基本未發生系統性、區域性風險。但舊食品安全法第六十八條規定，出口食品由出入境檢驗檢疫機構進行監督、抽檢，海關憑出入境檢驗檢疫機構簽發的通關證明放行。而新法第九十九條則要求出口食品生產企業應當保證其出口食品符合進口國或地區的標準或者合同要求，明確規定了企業對其產品的主體責任。在此大背景下，如果檢驗檢疫人員對新法的理解不到位，就很容易在履職中進入“越位”的誤區。以出口食品檢驗為例，由于企業數量眾多，產品種類繁雜，傳統的抽樣方式容易導致撒芝麻式的走過場、走流程，難以發現企業的質量安全隱患。在這過程中檢驗檢疫機構無形中做了本應由企業質檢員完成的工作，既充當了產品合格判定的“裁判員”，又充當了產品生產驗收的“運動員”，混淆了企業的主體責任和官方的監管責任。這一監管模式不但耗費了大量人力、物力和財力，浪費了寶貴的行政資源，而且由于缺乏監管重點，導致無法抓住產生問題的源頭從而做到有的放矢，出口產品仍然存在著一定的隱患。

1.2 進口食品監管重心亟待轉變

隨著進口食品范圍和數量的不斷增加，檢驗檢疫機構也面臨著極大的挑戰。雖然進口食品的監管已一改過去單一的口岸批批檢驗，取而代之的是風險分析、分類管理等新方法，但由于各地起步時間不一，食品安全監測與風險、危機預警的作用有限，尚不能對進口食品實施有效的監管。新食品安全法第九十五條規定境外發生的食品安全事件可能對我國境內造成影響，或者在進口食品、食品添加劑、食品相關產品中發現嚴重食品安全問題的，國家出入境檢驗檢疫部門應當及時采取風險預警或者控制措施。食品安全事故相關信息的監測與風險、危機預警有助于確保對事故的及時識別和有效應對，但目前該預警系統存在信息交流體系不完善，難以保證及時搜取到足夠的信息，對于其他地區的食品安全信息獲取也有滯后性；同時我國缺乏統一機構對食品安全方面的大量信息進行匯總發布。我國當前的突發事件應急管理體系仍然過多注重事件發生后的快速反應，扮演“消防員”的角色，而忽略了對事前的防范，不重視用于發掘突發事件苗頭的監測和預警分析手段。

2 企業對新食品安全法重視不足，影響了其生存和發展

2.1 觸碰法律紅線或使企業面臨更加嚴厲的處罰

與舊法相比，新食品安全法在總則中，明確規定了食品生產經營者對其產品的安全負責，即明確了企業的主體責任，并在之后的章節中對如何履行主體責任作了更加細化的要求，具體包括食品安全管理制度的健全、經營過程的風險控制及食品安全問題的自查和報告。但是，部分食品進出口企業，甚至是規模較大，經營時間較長的企業片面地認為企業長期以來能從小到大不斷發展壯大，積累下來的經驗準錯不了，原先沒有書面成文的安全管理體系也照樣發展，并理所當然的認為只要把產品賣出去了，就算是“萬事大吉”了，萬一遇到問題，大不了就罰點錢。

誠然，經驗可以讓企業在經營中少走彎路，達到事半功倍的效果，然而經驗也是把雙刃劍，因此吃虧的企業也不在少數。新食品安全法較舊法在民事賠償、行政處罰乃至刑事處罰方面的力度明顯加大，違法生產經營食品的最高可處罰金數額由原先貨值的10倍大幅度提高至貨值30倍，這一規定明顯提高了企業的違法成本，企業可能僅僅因為一次抱有僥幸心理的違法行為而付出破產倒閉的代價，并可能由于被吊銷食品生產許可證而導致行業禁入，而相關責任人員甚至面臨被追究刑事責任的嚴重后果。

2.2 管理體系不完善或導致企業無法有效規避風險

隨著食品產業的發展，從業企業日漸增多，但部分中小企業由于人員流動性大，同時抱著只顧眼前利益，急功近利的心態，錯誤的認為建立完善食品安全追溯體系并不能帶來產品銷量的增加和企業利潤的增長，覺得這是一項無足輕重的工作，認為只要不是為了追求利潤而故意違法就不會出什么大問題。新食品安全法明確要求食品生產經營者建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。但是，部分企業常常為了應付監管部門的檢查而“臨時抱佛腳”，做些不完整、無法有效溯源的書面記錄，這樣的做法不僅將影響其作為產品質量主體的責任擔當，同時也給企業生存發展埋下隱患。由于不少食品的供應鏈涉及種植養殖、食品生產、流通以及最終消費等多個環節，而我國不同地區、不同產業的發展極為不平衡，供應鏈中的部分環節不可避免以小作坊等為主，存在從業者數量大，素質、道德參差不齊的現狀，食品經營者在不知情的狀態下發生食品安全問題的風險不容忽視。在此情況下，如果處罰所有食品安全問題時不問青紅皂白地搞“一刀切”，勢必導致對部分制度規范且經營誠信企業的不公平。因此，新食品安全法第一百三十六條新增條款在充分考慮我國食品生產現狀的情況下明確規定了食品經營者如果履行了進貨查驗等義務，有充分證據證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標準，并能如實說明其進貨來源的，可以免予處罰。不過，這條新規并不是所有企業的“免死金牌”，如果企業未能在日常經營中未雨綢繆，健全食品安全追溯體系并完善進出貨查驗記錄，便無法在食品安全問題發生時理清供應鏈中各個生產環節的責任，準確追溯問題的相關責任方，從而證明其企業自身的行為滿足豁免條款，規避相關責任和處罰。

供應鏈長是進口食品的重要特征，境外出口商和境外生產企業由于未在中國國境內注冊登記并從事生產經營活動，我國的食品安全法對其并無直接的約束力，只能通過對國內的進口商進行規范從而達到監督管理的目的。新食品安全法第九十四條明確規定進口商應當建立境外出口商、境外生產企業審核制度，審核不合格的，不得進口。發現進口食品不符合我國食品安全國家標準或者有證據證明可能危害人體健康的，進口商應當立即停止進口，并依法召回。然而，目前部分進口商對外商的要求卻不明確，原因主要包括以下四個方面：一、部分進口商管理體系不完善，缺少嚴格的供貨商審核制度；二、部分國人仍存在崇洋媚外的心理，認為國外的食品質量肯定不會出問題；三、部分規模較小的進口商在與大型境外出口商和生產企業的貿易中處于弱勢地位，缺少話語權；四、國內和國外的中間商層級較多，且變動較頻繁，導致信息溝通不暢。然而，由于不同國家和地區的食品安全標準存在部分不一致的地方，符合國外標準的食品未必能達到我國標準的要求，進口商如果對此情況沒有足夠的重視，對境外出口商、境外生產企業的制度進行審核，對其產品進行抽查檢驗，勢必因進口產品被退運、銷毀或召回而承擔不必要的損失。

3 第三方機構的發展潛力與現狀間存在矛盾

3.1 新食品安全法實施催生巨大的第三方服務市場

新食品安全法相比舊法更加強調企業對其生產經營產品的主體責任，例如新增條款第四十二條明確要求食品生產經營者建立食品安全追溯體系，并鼓勵其采用信息化手段采集、留存生產經營信息。與傳統的書面記錄臺賬相比，信息化手段建立的追溯體系能更加快捷、有效的實現食品源頭追溯的目的，例如目前比較成熟的超頻射頻識別技術，便可以在無人工干預的前提下實現從農場到消費者全流程對食品的追蹤，有效解決了人為更改記錄的漏洞，確保了溯源證據鏈的真實有效[2]。此外，新增條款第九十二條明確規定進口食品、食品添加劑應當按照檢驗檢疫部門的要求隨附合格證明材料，而產品質量、安全衛生相關的檢測報告便是其中重要的合格證明材料。但對于絕大多數企業來說，目前的人才結構無法保證其能夠獨立完成，而政府部門的角色已不再是企業市場行為的直接參與者。同時，隨著社會化分工越來越細，將主業之外的業務外包也是企業降低經營成本，提高效益的重要途徑，這就給從事食品安全溯源、檢測的相關第三方機構提供了巨大的市場。同時，第三方機構擁有專業化的工作人員和高效率的活動方式，是檢驗檢疫機構在監管過程中不可或缺的社會資源。

3.2 國內第三方機構的優勢和局限性

國內第三方機構主要包括體制內機構和體制外機構，兩者各有優劣勢。我國體制內機構如政府部門下屬的事業單位普遍具有熟悉國內法律法規和政策的優勢，出具的報告也容易被相關的政府部門認可，但與以市場模式運作的第三方機構相比，用人體制受到行政管理的限制較多，在人才吸引、培養和激勵方面存在一定的制約，普遍存在效率不高的問題。同時，由于體制內機構長期以來大多被動的接受政府機構規定的強制性檢驗檢測業務，并通過政府背景獲得部分市場委托檢驗檢測業務，導致其市場開拓的經驗和意識弱，缺乏善于市場營銷、客戶培育、維護的人才。此外，由于此類機構缺乏獨立性，導致無法實現與政府的責任分離。相比于體制內機構，體制外機構人才管理機制靈活、效果高、營銷服務意識強，同時又具有熟悉國內法律法規和政策的優勢；但因缺乏官方背景而導致業務拓展的瓶頸。由于經費方面的原因，部分機構在實際運作中并不能保持絕對的中立[4]，其報告是否具有偏向性值得思考。總體而言，我國第三方機構相比于國外起步較晚，規模和技術力量相對較弱，且國外知名的第三方機構已大量涌入并占據了較大的市場份額，這使得本就剛剛起步的國內第三方機構面臨更大的挑戰。此外，我國尚無在國際上具有較高知名度的第三方機構，其出具的報告在國際貿易中的認可度相對較低，也成為業務發展中的重要制約因素。

4 新食品安全法在食品進出口中存在問題的對策

新食品安全法修改的范圍大、內容多，影響面廣，重新調整的關系涉及檢驗檢疫機構、進出口企業以及第三方機構等諸多部門。檢驗檢疫機構只有在調整自身監管模式，轉變監管重心的同時，切實加強對相關企業和第三方機構的宣傳、引導和監督，才能形成推動食品安全的強大合力，具體對策包括以下方面。

4.1 準確“站位”，確保檢驗檢疫工作“到位”而不“越位”

隨著食品安全領域上位法—食品安全法的修訂，檢驗檢疫人員結合工作實踐深入學習新法迫在眉睫，新舊法不同之處更需重點關注，否則按以往的經驗辦事，必然會發生差錯。李克強總理曾經針對政府部門強調“法無授權不可為”。在當前簡政放權的大趨勢下，檢驗檢疫機構應當在準確理解法定職權范圍的基礎上，轉變思維方式，變保姆式服務為落實企業主體責任，根據管理、誠信情況對不同的企業實施差異化管理，從而抓住問題的源頭和關鍵，做到有的放矢，扮演好檢驗檢疫機構作為進出口食品合格評判“裁判員”的角色，不做“運動員”，避免“越位”。同時，檢驗檢疫機構應當及時根據新法轉變監管重心，利用信息化技術，建立食品安全風險預警系統，收集評估風險信息，并在風險評估的基礎上，針對可能帶來的食品安全隱患做出相應的處置，如發布風險警示，重新啟動風險分析，調整監管方式等，切實將監管重心由事后“亡羊補牢”轉移到事前防范[3]，做到有的放矢，準確“站位”。當然，職權法定不意味著消極的執法，而對企業的困難不聞不問，從一個極端走向另一個極端。檢驗檢疫機構應當加強對企業的普法宣傳，并對法律法規的新增部分和疑難點進行必要的解讀，提供適當的無償咨詢服務，但不應插手企業微觀層面的具體行為。企業如有進一步的服務需求，可建議其自主尋找市場上具有資質的第三方機構，把檢驗檢疫工作做“到位”。

4.2 堅持監管與引導并重，確保企業履行產品主體責任

新食品安全法實施以來，進出口食品企業違法違規的現象時有發生，檢驗檢疫機構應對其性質進行區分，堅持監管與引導并重，做到寬嚴相濟。對為謀求不正當利益多次違法違規，危害廣大人民群眾安全健康的惡劣行為，檢驗檢疫部門應當嚴格按照新食品安全法的規定嚴厲查處，或及時移交具有管理權限的相關部門。而對于大多數因對新法了解不足而產生輕微違法違規行為的企業，檢驗檢疫機構則應將工作的側重點放在宣傳引導上，通過食品安全的相關普法培訓，發放宣傳材料等形式多樣的方式，使其充分認識到在新法頒布實施，食品監管日漸趨嚴的大背景下，管理規范、品質有保障，品牌知名度高的企業的競爭優勢將更加明顯，并鼓勵其走“以質取勝”的道路，使其由被動接受監管部門的監督檢查，甚至與監管部門玩“貓捉老鼠”把戲轉變為主動按照相關規定完善企業溯源管理制度，加強對供貨商審核，實現由“要我做”到“我要做”的本質轉變，自覺履行其作為產品質量第一責任人應有的責任。

4.3 完善制度，加強監管，促進國內第三方機構健康發展

國內第三方機構的蓬勃發展不僅促進了進出口貿易的發展，也對檢驗檢疫機構的工作起到了重要的輔助作用。檢驗檢疫機構應當切實改變原有的監管模式，借鑒國外經驗，結合我國目前第三方機構的具體情況對癥下藥，積極探索進出口食品第三方機構的監管和采信工作，確保其技術能力及公正性，逐漸提高其在國際上的聲譽和知名度，從而實現整體行業的長期健康發展。一是明確第三方機構的準入條件，并對外公示符合條件的第三方機構，由進出口企業在充分享有知情權的情況下按照市場規律自主選擇，檢驗檢疫機構不再通過其背景幫助其下屬事業單位獲得相關業務，確保第三方市場公平競爭。二是探索體制內下屬事業單位的轉型發展，通過轉變思想觀念，以企業需求為導向，增強服務意識和市場開拓能力，完善激勵機制，打破“大鍋飯”，提高工作效率和盈利能力，逐漸實現在競爭激勵的市場中獨立生存發展。三是加強對第三方機構的動態管理，完善退出機制。目前市場上的第三方機構良莠不齊，檢驗檢疫機構對其出具的檢驗報告或證書采信的同時，應加強對其的監督管理，確保結果被采信的第三方機構資質、管理體系等條件符合要求，并通過年度審查、對部分產品抽查驗證等方法，對其實施事中事后監管。對經動態評估，不能持續符合要求的第三方機構，嚴格執行退出機制并及時對外公布，從而達到在不扼殺第三方服務市場活力的同時，將其行為規范在法律法規許可的范圍內[4]。