論行政處罰裁量基準制度及其完善

摘 要 本文擬在當前行政法學學者研究的各種觀點上，通過列出、分析、比較、整合，采用比較研究法，比較國內外的行政處罰裁量基準制度，并就裁量基準的完善提出自己的觀點及建議。

關鍵詞 裁量基準 概念 功能

作者簡介：何容慶，湖南省鳳凰縣人民檢察院反貪局科員。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.212

行政法律法規和相關的規章制度賦予行政執法人員自由裁量權，但由于行政執法人員的業務能力、道德水平、社會閱歷等多種因素的不同，這種自由裁量權可能會導致“同案異罰”或者“異案同罰”，作出損害行政相對人和相關人員的處理決定，這就需要裁量基準來控制行政自由裁量權，對行政執法形成約束力。為有效克服裁量基準制度可能帶來的負面效應，需要更加科學合理地制定、運用裁量基準。

一、行政處罰裁量基準的概念

對于裁量基準概念的理解，理論界和實務界在認識上缺乏統一的標準，各國也有不同的定義。筆者認為：定義行政處罰裁量基準應該從行政法的立法目的出發，即控制行政權，保護公民權，采用立法解釋。行政處罰裁量基準指的是行政機關在法律規定的范圍內，根據立法目的和原則，為保護公民權，分不同程度和不同范圍內給予處罰的一種判斷標準。

二、行政處罰裁量基準的功能

（一）控制和約束行政執法行為

行政法律法規和相關的規章制度賦予行政執法人員自由裁量權，這是與客觀實際情況和日新月異的社會發展相適應的。不過，由于行政執法人員的業務能力、道德水平、社會閱歷等多種因素的不同，這種自由裁量權可能會導致“同案異罰”或者“異案同罰”，甚至出現因濫用自由裁量權而對個案實質正義造成了損害。這就需要有效合理的控制行政處罰自由裁量的運用，裁量基準應運而生，它能有效地實現行政機關的自我約束，有效減少權力尋租的機會，有助于防范職務犯罪，控制和減少執法過程中的腐敗現象。

（二）“陽光執法”提高行政效率

行政處罰裁量基準有助于進一步精細化行政管理，它的運用既符合行政法合理性原則中的比例性原則，也符合高效便民的立法目的，更符合人民群眾的根本利益訴求，推進了打造“陽光政府”、法治政府的進程。比如，根據不同的違法情節分類細化并予以公開，一方面有助于行政執法人員根據細化規定合理使用自由裁量權，防止出現執法的僵硬、機械甚至恣意；另一方面，便于行政相對人熟悉了解相關的規定，對自己的違法成本進行預判，這樣既能監督執法人員的行為，也能提高行政決定的可接受性，使法律法規得到更好的貫徹實施，提高行政效率。

（三） 彌補法律的不周延

雖然法律的規定日益完善，但是社會是紛繁復雜的，因此法律不可避免的存在不周延的缺陷。這就需要行政執法主體運用行政裁量基準細化授權過于寬泛的法律條文，以彌補法律不周延的缺陷，有利于保證法律的權威性。

三、國外對行政處罰裁量基準的探討

19 世紀以來，西方資本主義國家奉行“資本自由主義市場”逐漸收縮自己的行政管理權，根據行政權力來制定相關的本國行政法法律結構。但后來美國出現了1929年-1933年資本主義經濟大危機，為了克服這個危機，羅斯福順應群眾的呼聲，結合實際，實施了一系列政府干預的政策措施。自此，為了達到縮小行政“疆域”之目的，世界上的許多國家也都開始了限制和縮減行政機關的行政權。

（一）德國的探討

行政裁量概念最初發源自德國。二戰后，由于對行政產生了信任危機，加上對建設法治國家的渴望，有關行政裁量的探討就在德國法學界激烈的展開了。他們認為在行政法上，裁量與不確定的法律概念是有區別的，且側重于對行政裁量的邏輯分析。

（二）英美的探討

眾所周知，英美法系與大陸法系，幾乎所有的法律原則和概念都不盡相同。不過，即使同屬于英美法系的英國和美國，在法律方面也有不少的區別。這里要特別指出的，就是裁量基準這一概念，雖然英國與美國都沒有明確的概念或定義，但是在具體的運用上仍然是有區別的。英國的行政執法機關在具體處理案件過程中，將裁量基準作為一個工具，它具有很大程度的靈活性。但在美國，雖然也有裁量基準的運用，但是態度卻有很大的不同。在這里可以引用美國的行政法學者 K·C·戴維斯（K·C·Davis）的表述：“法律終止之處實乃裁量開始之所，而裁量權之運用既可能是仁行，也可能是暴政，既有正義也有非正義，既可能是合情合理，亦可能是任意專斷。

四、我國對行政處罰裁量基準的探討

我國關于“行政裁量”的定義與理解是從原則開始研究的。上世紀80年代，少數學者敏銳地觀察到行政法基本原則合理性原則中的比例性規則，并有學者認為“在行政管理中，占很大比重的是非羈束的行政行為。”即法律賦予行政機關自由裁量權，強調行政執法者在處罰具體案件時必須考慮相關因素，在一定的幅度和范圍內采取其認為適當的行政行為，保證每個案件處罰的公平性，防止裁量權的恣意行使。

進入21世紀后，許多行政法研究領域的頂尖學者紛紛對行政處罰裁量這一問題進行深入的研究，裁量基準作為一種控制行政權，理論界和實務界逐漸將其作為共同關注的熱點，隨之取得了一些比較有影響的理論成果，并且就一些問題達成了共識：一是裁量基準的法效力在上下級行政機關不同的體現，原則上根據法的效力，下級行政機關制定的處罰裁量基準應當遵從上級行政機關。但這并不是絕對遵從，如果下級行政機關的裁量基準在處理案件更合理的，經下級行政機關報批的，可以適用。二是裁量基準目前在行政處罰實踐上得到應用，但可以把它擴大到行政強制上，因為行政處罰和行政強制都是負擔行為。三是各級行政機關制定的行政處罰裁量不許給違法當事人增加義務，限制公民的合法權利。四是裁量基準的實質是普通而不是特殊標準。

五、行政處罰裁量基準的完善

（一） 公眾參與

由于行政機關制定的相關行政處罰裁量規章、法規和文件中涉及到普通公民的相關權利與利益，在一個民主法治的社會里應當有相關的人群參與到這討論與磋商中才符合相關的民主要求和科學性，體現相關民意和為人民服務的政府意識。因此，可以通過采用抽樣抽取的方式來吸納部分公民參與討論，從而實現公眾參與。

（二） 信息透明

正所謂“陽光是最好的防腐劑”。一方面，行政處罰裁量制定的公開、公布，接受人民的監督，有助于防止行政機關的工作人員為了謀取個別私利而濫用權力，制定出不符合、不利于、損害相對人或者相關人利益的法規和規章。另一方面，行政執法的公開、透明，也有利于規范行政執法人員的行為，更好的貫徹落實相關的法律法規和規章制度。

（三）各級行政機關制定的合理分工

在我國，基本上各級行政機關都有權制定相關管轄權限內的行政規章和法規、文件。但是有時候由于上下級行政機關權限劃分不明、分工不合理，下級行政機關制定的規章制度由于超越權限等原因，會被上級行政機關認定為無效，既浪費大量立法資源，也不利于行政相對人權利的維護。各級行政機關應當明確就行政規章、文件的制定進行合理分工，提高行政處罰案件解決的效率，切實體現行政法基本原則之中的高效便民原則。

參考文獻：

[1]河北省法制研究中心課題組.行政裁量基準制度研究.河北法學.2010（4）.

[2]石艾玲.行政處罰中的裁量基準制度研究.西南政法大學.2011.

[3]Jerry L. Mashaw， Due Process in the Administrative State， Yale University 1985.