相對集中行政處罰權制度探析

摘 要 相對集中行政處罰權制度是我國改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，比較有效地解決了我國行政管理領域存在的職權交叉、多頭執(zhí)法等問題。相對集中行政處罰權應該遵循法治原則、相對性原則和相關性原則。相對集中行政處罰權制度需要從立法方面、執(zhí)法隊伍建設方面、監(jiān)控機制方面進一步完善。

關鍵詞 集中 行政處罰權 相關性 相對性 執(zhí)法體制

作者簡介：陳珺珺，上海政法學院，講師，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.213

相對集中行政處罰權制度有利于解決在我國長期存在的多頭執(zhí)法、職權交叉重復、行政機構膨脹等問題，理順行政執(zhí)法體制。研究該制度，會幫助我們找出相對集中行政處罰權存在的問題，針對性地提出解決方案，有助于規(guī)范相對集中行政處罰權，使得此項改革和創(chuàng)新能夠沿著法治的道路前行。

一、相對集中行政處罰權制度的界定

相對集中行政處罰權制度指的是一個行政機關按照法定程序行使有關行政機關的行政處罰權，原有關行政機關不再享有被集中的行政處罰權的制度。這項制度可以從三個方面加以理解。

其一，在相對集中行政處罰權制度中，被集中的是某種特定權力，而不是泛泛的權力。按照學理分類以及法律規(guī)范的規(guī)定，行政主體所行使的行政職權種類很多。相對集中行政處罰權制度集中的是行政主體行使的眾多權力中的行政處罰權。行政處罰權指的是法定行政主體依據(jù)法定程序對違反行政法律規(guī)范的行政相對人進行制裁的一種權力。

其二，在相對集中行政處罰權制度中，體現(xiàn)出了行政處罰權的匯聚。一般來說，不同的行政職能機關行使不同行政領域的行政處罰權，呈現(xiàn)出分散化、不集中的特點。該制度的理念就是把分散化的行政處罰權按照一定的原則、標準匯聚起來。被集中的行政處罰權不再由原來行使該項行政處罰權的一般行政職能機關行使。如有違反，其所作出的行政行為沒有法律效力。

其三，在相對集中行政處罰權制度中，改變了某些領域、范圍的行政處罰主體。相對集中行政處罰權必然帶來行政處罰權行使主體資格的調整。原有的法律規(guī)定的一般行政職能機關被行使相對集中處罰權的主體所代替。

二、相對集中行政處罰權的原則

（一）法治原則

法治，簡單地說，就是法的統(tǒng)治，一切行為尤其是公權力行為在法的統(tǒng)治之下。相對集中行政處罰權的法治原則指的是相對集中行政處罰權的設定和實施應該在法治的軌道運行，必須符合法律，不能與法律相抵觸，違反相關法律規(guī)定應承擔相應法律責任。相對集中行政處罰權牽涉的問題很多，例如行政機關的組織問題，行政系統(tǒng)內(nèi)部的權力配置，以及行政機關相互之間是一種什么樣的關系：領導關系、協(xié)助關系等。我國行政系統(tǒng)的設立、組織及職權分配不是由行政機關自己決定的，而是由國家權力機關決定的。只有在法治的軌道上，相對集中行政處罰權才能有序、良性地運轉。一般來說，根據(jù)法治原則，法定的主體才能合法行使相對集中行政處罰權，是適格主體，其他的主體禁止行使相對集中行政處罰權；相對集中行政處罰職權是法定的，相關行政綜合執(zhí)法機關行使權力時必須在權力的界限范圍內(nèi)，否則就是越權，要承擔相應法律責任；相關行政執(zhí)法機關必須依照法定的程序行使特定的行政處罰權，即采用法律規(guī)定的步驟、方式、順序、時限去行使權力；權責一致，有多大的權力就要承擔多大的責任。

（二）相對性原則

集中行政處罰權不是絕對的，不是把所有的行政處罰權不加區(qū)分地集中起來，而是相對的。不容置疑的是現(xiàn)代社會行政管理事態(tài)紛繁復雜，需要進行專業(yè)分工，因而行政管理需要分工。一般來說集中行政處罰權，應以必要性為限：考慮是否存在職權交叉、多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法的問題。其次，專業(yè)性、技術性強的事項不適宜適用該制度。某些因素在確定相對集中行政處罰權的適用范圍時應該予以考慮，職權的內(nèi)容應主要集中在日常的、案情簡單、能直接判斷不需要更進一步技術檢查或技術鑒定的、大量存在的違法行為。而對于那些案情復雜隱蔽、專業(yè)性、技術性強的違法案件則應由專業(yè)執(zhí)法部門保留處罰權。再次，專屬性的行政處罰權不能被集中。而且垂直領導的行政機關的行政處罰權也不適宜集中，如海關、金融、國稅、外匯管理等行政機關。

（三）相關性原則

相對集中行政處罰權應該遵守相關性原則。相關性原則指的是被集中的行政處罰權之間應該存在關聯(lián)。過于寬泛的適用范圍，一定會導致集中行使行政處罰權的行政機關權力無序擴張；權限范圍過于寬泛也會導致該行政機關無法專業(yè)、高效地行使被集中的行政處罰權。確定行政職權之間關聯(lián)性的要素主要包括三個方面：

其一，行政職權適用領域的相關性。相對集中行政處罰權既可以是跨部門的綜合執(zhí)法，例如城市管理、文化領域；也可以是行業(yè)內(nèi)部的綜合執(zhí)法，例如交通、農(nóng)業(yè)等領域。

其二，行政管理目的具有相關性。行使行政職權都有一定的目的，可以是維護公共利益，維護社會秩序，保障行政對人的權利等。例如為了達到保障食品安全的目的，我國把過去在食品安全監(jiān)管領域的分段監(jiān)管改為由食品藥品管理部門統(tǒng)一行使該項行政職權。

其三，執(zhí)法地域的相關性。例如，上海市根據(jù)地域相關性標準制定了針對市人民廣場地區(qū)、鐵路上海站地區(qū)和蘇州河地區(qū)的綜合管理規(guī)定。需要注意的是，有些相互關聯(lián)的違法行為不能按照地域進行人為地細分，否則可能會增加執(zhí)法層次，陷入新的職責不清的狀態(tài)。

（四）協(xié)調性原則

相對集中行政處罰權應該遵守協(xié)調性原則。協(xié)調性原則指的是在設定和實施相對集中行政處罰權時應當正確處理行政組織內(nèi)外各種關系，營造有力的條件和良好的環(huán)境，保證行政組織能夠常態(tài)運行，進而實現(xiàn)行政管理目標。由于相對集中行政處罰權制度突破了傳統(tǒng)觀念，打破了現(xiàn)行的條條框框，觸及了部門的權力和利益，加之許多人至今還不了解這個制度，因此，推行和實施相對集中行政處罰權遇到很大的困難和阻力。因而在設定和實施相對集中行政處罰權時需要貫徹協(xié)調性原則。

其一，行使相對集中行政處罰權的行政綜合執(zhí)法機關與一般行政職能機關之間的協(xié)調。兩者在執(zhí)法過程中存在著職權交叉的情況，要想實現(xiàn)行政管理目標，必須形成合力，主動互相協(xié)助、配合、支持，而不是一盤散沙，相互割裂。行使相對集中行政處罰權的綜合行政執(zhí)法機關與一般行政職能機關之間的協(xié)調具體表現(xiàn)在以下方面：行使相對集中行政處罰權的綜合行政執(zhí)法機關在行使職權的過程中發(fā)現(xiàn)屬于某項行政事項屬于一般行政職能機關的管轄范圍，應當及時移送給相關行政機關；一般行政職能機關在行使職權的過程中發(fā)現(xiàn)屬于某項行政事項屬于行使相對集中行政處罰權的綜合行政執(zhí)法機關的權限范圍，應當及時移送給行政綜合執(zhí)法機關。綜合行政執(zhí)法機關在查處違法行為時，需要查詢相關資料， 需要一般行政職能機關協(xié)助認定相關違法行為，一般行政職能機關應予以配合。綜合執(zhí)法機關與一般行政職能機關應該建立相關機制，促進信息交流、資源共享。綜合執(zhí)法機關應當將行政處罰的實施情況、發(fā)現(xiàn)的問題通報給一般行政職能機關，提出管理的建議；一般行政職能機關應該將行政許可、監(jiān)管信息及時告知綜合執(zhí)法機關，保障相對集中行政處罰執(zhí)法的順利、有效地開展。

其二，行使相對集中行政處罰權的綜合行政執(zhí)法機關之間的協(xié)調。目前確定在什么范圍、領域適用相對集中行政處罰權制度，標準具有多樣性，因而相對集中行政處罰權時難免會存在職權范圍交叉的地方，綜合執(zhí)法機關之間應協(xié)調配合，不能遇到有利的行政事項互相爭奪管轄權，遇到麻煩的行政事項就不愿執(zhí)法，把職責推給對方。兩者之間進行權力分配可以按照一定原則：誰方便誰行使；誰先受理誰解決。兩者發(fā)生職權爭議時，可以由共同上級行政機關解決。

三、關于相對集中行政處罰權問題的思考

（一）關于相對集中行政處罰權的立法問題

相對集中行政處罰權的法律依據(jù)來自《行政處罰法》第16條的規(guī)定，而該法是由全國人大制定的，比較抽象，不是非常具體。目前規(guī)范該制度的法律文件有國務院的文件、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件組成，缺乏全國性的統(tǒng)一立法。統(tǒng)一的立法缺乏，導致實踐中各地對相對集中行政處罰權的認識不統(tǒng)一，綜合執(zhí)法機構的法律地位也不同、執(zhí)法的領域寬窄不一。在經(jīng)過長期試點、立法經(jīng)驗日趨成熟的情況下，應該盡快制定全國性的統(tǒng)一立法全面規(guī)制相對集中行政處罰權，主要內(nèi)容應涉及相對集中行政處罰權的法律性質、法律地位、主體、管理體制、適用范圍、程序規(guī)則、法律責任等內(nèi)容。

（二）關于相對集中行政處罰權的執(zhí)法隊伍建設問題

在具體行使相對集中行政處罰權的過程中，相關執(zhí)行行政公務的人員行使的是跨部門的行政處罰權，這就意味著執(zhí)法人員要熟知多個領域的法律規(guī)范、掌握更多的專業(yè)技術知識。也就是說，相對集中行政處罰權制度對執(zhí)法隊伍提出了更高的要求。在相對集中行政處罰執(zhí)法實踐中，綜合行政執(zhí)法人員的來源上缺乏系統(tǒng)嚴格的規(guī)定，有正式的公務員，也有臨時工，執(zhí)法人員素質參差不齊，這就難免會產(chǎn)生執(zhí)法中的障礙，執(zhí)法人員違法執(zhí)法，暴力執(zhí)法的現(xiàn)象屢有發(fā)生。為了使這項制度能夠深入推進、帶來良好的社會效果，必須要進行執(zhí)法隊伍建設。嚴格準入條件、對在崗人員進行綜合培訓是打造高水平執(zhí)法隊伍的必然要求。嚴把入口關，要通過一定的考查方式選拔執(zhí)法人員，進而取得公務員編制。對在崗人員定期進行培訓，培訓的內(nèi)容包括執(zhí)法涉及領域的相關法律規(guī)范、相關專業(yè)技術，提高執(zhí)法人員執(zhí)法水平，促進執(zhí)法人員執(zhí)法理念、執(zhí)法方式的轉變，從野蠻執(zhí)法向文明執(zhí)法轉變；從隨意執(zhí)法向依法執(zhí)法轉變。

（三）關于相對集中行政處罰權的監(jiān)控機制問題

原有法律規(guī)范已經(jīng)對行政處罰權進行了配置，而相對集中行政處罰權制度改變了這種法定的分配，存在著一些潛在的危害，如過分擴張導致權力分工被打破，權力過分集中，因而有必要完善相對集中行政處罰權的監(jiān)控機制，更好地發(fā)揮該制度的積極作用。相對集中行政處罰權的監(jiān)控機制應當由以下監(jiān)控制度構成：加強權力機關的監(jiān)督，權力的分配問題應該是立法行為的結果而不是行政行為的結果，應由權力機關決定、監(jiān)控；根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定，國務院以及其授權的省級人民政府有權決定相對集中行政處罰權，所以權力機關應該對國務院以及國務院的再授權加強監(jiān)督；加強行政職能部門的輔助監(jiān)督，一般的行政職能部門和行使相對集中行政處罰權的行政機關在執(zhí)法過程中互相配合、支持，同時也應該加強前者對后者的輔助監(jiān)督，將相關問題及時提請同級政府糾正；以司法監(jiān)督為最后的防線，行使相對集中行政處罰權的行政機關侵犯了相對人的合法權益，相對人可以向法院提起行政訴訟，啟動司法機關對行政權的監(jiān)督。

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