中國住房公積金特性研究

崔巍

中國城鎮住房制度改革是一項牽涉面甚廣的專項改革，在徹底根除“住房分配實物化”“住房分配不公平”的社會痼病后，已于多年前轉型并充分體現出為“住房保障服務”的特征，迎來了廣大城鎮職工群眾安居樂業“俱歡顏”的春天！而住房公積金制度作為城鎮住房制度改革的重要組成部分、經過二十多年的實踐已蓬勃發展為廣大職工群眾在解決住房困難或改善住房條件方面所信賴和依靠的住房保障事業，進一步研究住房公積金的特性，對中國住房公積金事業的科學定位及健康發展具有重要意義。

一、中國住房公積金特性分析

1.福利性與保障性

“五險一金”是已被公認的員工福利待遇標識，人們往往在了解應聘單位時的第一句話就是“有五險一金嗎”？的確，“五險一金”已成為廣大就業人員最基本的保障。而“一金”——住房公積金是《住房公積金管理條例》所指的國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位及其在職職工繳存的長期的零存整取式住房儲金，其中單位給職工等額配繳部分，在勞動分配上既可以理解為非直接現金付給形式的勞動報酬的一部分，也可以看作是職工勞動報酬和社會保險等其他保障項目之外的福利給付。這種福利給付是隨著職工個人按月定額（按工資5%至12%的比例和當地社會平均工資基數控制計算）存儲而給付的，就像傳統婚姻習俗“配壓腰錢（新娘從娘家帶來多少錢，婆家就對等同額配給多少錢）”一樣，后者以前者為前提，前者以后者為激勵，前者和后者的目的具有同一性。事實證明，這種通過職工長期繳存、單位同步配繳所形成的住房儲蓄，通過申請定向支出于職工住房消費，卓有成效地提高了職工群眾的購房支付能力，在緩解住房供需結構矛盾、完善具有中國特色的住房支持體系中發揮了主渠道作用。換言之，住房公積金這種政策性住房金融或曰政策性融資通道，為職工較快、較好地解決住房問題提供了保障，在和廉租住房、經濟適用住房共同組成的住房保障體系中其福利性和保障性尤其凸現出來。此外，住房公積金免交個人所得稅、貸款利率低于商業性貸款利率等也是其福利性的表現。總之，中國已基本完善了與社會主義市場經濟相適應的住房公積金制度，住房公積金成為城鎮職工重要的福利待遇和住房資金保障。更引人注目的是，因國情制約，在我國目前社會福利占GDP比例還不到丹麥（37.9%）的1/10、福利項目還不到法國（400多項）1/20的情況下，強化住房公積金的福利性和保障性，對中國任重而道遠的福利事業的發展將產生重要影響。

2.普遍性與強制性

按《住房公積金管理條例》規定，城鎮所有在職就業人員，無論其工作單位性質如何、家庭收入高低、住房擁有與否，都必須繳存住房公積金并單位同額配繳，或曰每一個城鎮在職職工自參加工作之日起至退休或者終止勞動關系的這一段時間內，都必須和單位以“半兒對半兒”的比例共同繳納住房公積金。住房公積金與住房補貼（現金直發）的不同之處就在于前者強制性地調整了人們的消費結構，通過單位“補助一半”刺激職工把一部分收入積累起來用于住房消費。強制性尤其體現在對職工就職單位的強制，不為本單位職工辦理住房公積金賬戶且同步配繳的單位，住房公積金管理中心有權責令限期辦理，亦即單位為職工繳存住房公積金不是可有可無的，而是必盡的義務，哪個單位不給職工配繳住房公積金，哪個單位就侵犯了職工的合法權利。

3.專用性與規范性

因為住房公積金是職工按規定積累起來專項用于住房消費支出的儲金，所以必須存入住房公積金管理中心，實行專戶管理，專款專用——存儲期間只能按規定用于購、建、大修自住住房，交納房租等，而且住房公積金的繳存和支貸必須有規范化的手續制度貫穿每一個業務環節，這種規范性是行業管理的需要，尤其是資金支貸風險防控的需要。

4.激勵性與互助性

在住房公積金制度融資方式上對職工享受福利具有激勵性。住房公積金之所以有別于像“住房補貼”“交通補貼”“知識份子補貼”“衛生補貼”那樣把錢直接發給個人，就在于它是一種有組織管理、有科學運營、可解危解困的政策性住房福利措施和保障制度。形象地說，它是將零存的資金云朵整合形成巨大的降雨云系，并分布以應時節之需的“及時雨”而惠及渴望得到的福利對象。這酷似民間的“儲金會”，大家你儲點，我放點，人越多，聚集的資金規模就越大，在有的會員有應急用錢之需時可借用的額度在風險防控范圍內也就越大。住房公積金制度正是充分體現了“儲金會”這種融資的激勵性和互助性，因為你在為別人住房消費帶來方便的同時，別人也為你的住房消費帶來支援。所以住房公積金歸集面越大、歸集率越高，歸集總量和可使用的資金量就越具規模，互助的儲備力也就越大。如此說來，建立住房公積金制度就等于增建了一項科學的社會統籌互助制度，因為它能有效地建立和形成有房職工幫助無房職工的機制和渠道，在資金方面為無房職工提供融資幫助，將互助性群體放大，讓制度形成習慣。

5.扶貧性與普惠性

住房公積金制度的宗旨，就在于面向廣大城鎮就業人群，尤其為中低收入職工人群提供住房福利和保障，這種“胎帶”的扶貧性與普惠性是我國社會制度優越性的體現，也可以說具備“扶貧法”的某些功能，這一點對住房公積金增儲擴戶宣傳非常重要。

6.同一性與差異性

住房公積金相對住房補貼而言，二者都是關于住房的專項福利和專項保障。但前者只面向城鎮就業人員、只限于在職職工實行、只能以儲金形式存在，而后者是由財政或單位單方面對購買或租賃房屋的職工給予的無償資助，即將單位原有用于建房、購房的資金轉化為住房補貼（一次性住房補貼、基本補貼加一次性補貼或按月補貼）現金，發放范圍是全體職工中符合特定條件的那部分職工，并實行效率優先兼顧公平的原則，由各地相關部門根據當地經濟適用住房平均價格、職工工資、職工住房面積等因素具體確定。在國際上，中國住房公積金制度相對新加坡、巴西等國類似制度而言，其性質和用途的交集是“專儲專用的住房保障金”。中國的“住房公積金制度”與新加坡“中央公積金制度”雖然都有著“向中低收入職工群體解決住房問題政策傾斜”的同一性，但卻存在“新加坡建保障房占建房總量的3/4以上”和“中國建保障房占建房總量的3/40不到”的巨大的差異。與韓國相比，韓國國立政策性住房金融主要資助中低收入家庭住房需求，側重為低收入者和首次購房者提供優惠購房貸款，有相當嚴格而明確的公益性、政策性和服務對象。鑒于此，我們應該從中找尋差距，使中國的住房公積金制度真正成為扶助應該扶助人群的住房保障制度。

二、突出特性，實現住房公積金事業的幾個轉變

上述住房公積金各種特性密切關聯、制約，“福利性與保障性”是前提和落腳點，是最根本的功能，其他各特性均以其為核心和歸宿。“強制性”“專用性”與“規范性”是廣實施，是全國統繳，是運營法則；“普惠性”“激勵性與互助性”是內動力，是社會統籌互助機制的體現，尤其體現對困難者和急需者的幫助；“同一性和差異性”引發我們真正對中、低收入職工提供住房保障的思考。今后對住房公積金制度的修改完善，要突出其內在特性，注重平衡兼顧，以便中國住房公積金的運營更具可操性、發展更具可持續性。

一部好的立法必然由幾個好的特性所決定。為解決住房公積金制度立法滯后、住房公積金使用率不高、內控機制不健全等一系列問題，我們呼吁住房公積金制度應充分發揮其住房保障功能，早日出臺具有更好特性的《中華人民共和國住房公積金法》，最大程度地解除群眾住房問題的后顧之憂。通過出臺高層次的立法，強化“普遍性與強制性”，實現住房公積金歸集率從低到高的轉變；加強“規范性”，完善配套法規，實現從收放不平衡、違規超貸和套貸套現，到收放趨向平衡、合理支取和放貸的轉變；實現從不單純追求增值收益，到盡可能盤活資金（在提取、放貸后將存余的住房公積金用于購買國債、發放項目貸款、政府公用經營性投資項目貸款及其他風險系數較小的投資），實現增值收益最大化，從而為政府建設扶貧廉價房提供更多的資金支持。

未來的住房公積金將會更加凸現特性和展現更好的發展前景，進而使我們國家的社會住房保障體系更加強大，在國計民生和促進社會和諧發展中發揮更加重要的作用。

李求軍/責任編輯