基于業主方政府投資項目組織模式與管控的探索與研究

葉勤松

政府投資項目是影響經濟活動的重要手段，不僅對國民經濟起著重要的促進作用，同時也對優化產業結構、完善城市基礎設施和提供公共產品產生積極作用。近年來，政府投資項目數量與投資力度大大增加的同時，項目規模和復雜程度也日趨增大，而業主方作為政府投資項目的集大成者，其組織模式和管理水平高低將直接影響其效益的高低，因此如何提高政府投資項目整體管理水平是當前的重要任務，也是本文研究的重要背景和任務所在。

政府投資項目與業主方的項目管理

廣義上的政府投資項目是指由政府出資、籌資或決策的項目，狹義而言，主要是指全部或部分投入各類財政性資金的項目。隨著投融資體制改革的不斷深入，政府投資項目的內涵和范圍也在發生變化，對政府投資項目的主要區別還是在于其資金來源的不同。

項目管理的基本內涵是從項目開始至項目結束，通過項目策劃及項目控制，使項目預期各項目標得以實現。根據政府投資項目的特點，一個項目往往由眾多參建方組成，若根據參建方工作性質和組織特征劃分，包括業主方、監理方、設計方、施工方和供貨方等不同項目管理，而業主方作為政府投資項目生產過程的總集成者，也是項目管理的總組織者，是項目管理核心之一。

典型的業主方項目組織管控模式

作為業主方，對政府投資項目常見的組織管控模式概括起來主要有以下四種，如表1所示：

總體而言，對于經營性政府投資項目，一般多采用項目法人方式，而對于非經營性政府投資項目，其它項目管理方式也較為常見。

常見業主方項目組織管控弊病

1、項目法人實體缺位、錯位或越位。項目管理同位一體化現象嚴重，“投資、建設、管理、使用”多位于一身。目前不僅不少項目使用單位就是業主方，而且一些行業主管部門也是政府投資項目的業主方，既要負責項目的組織實施，又行使市場監管職責，這種運動員和裁判員集于一身的角色，難以受到責任、激勵機制的約束。

2、自行組織或臨時性機構不利于項目實現有效和長久管理。一是項目建設管理資源分散在各個行業和部門，資源配置不合理，機構重置現象嚴重，不利于規模化和集約化。二是臨時性機構大多為一次性管理，往往只有一次教訓沒有形成二次經驗，容易造成浪費和損失，也不利于經驗和教訓的總結與積累。

3、缺乏全過程的監管。一是業主和施工、設計和監理等參建方之間的權利、義務不對等，一些業主往往利用其強勢地位，以指令管理工程，造成合同主體地位不平等。二是對項目實施過程中出現的質量和財務等問題缺少事前和事中監督，往往在事后才予以重視。三是對工程驗收形式化、表面化，僅僅走過場而已，更不重視工程后評價和持續跟蹤服務。

4、投資控制欠佳，容易導致“三超”現象。由于長期以來政府投資項目管理的責權利劃分不清，業主方一般不需承擔籌措和運作資金的責任與風險，事實上可以只管花錢而不管償債，缺乏投資控制的動力。另外，大部分業主方本身就是使用單位，往往追求自身利益最大化，盡可能擴大規模，提高標準，增加內容，容易形成投資“黑洞”，設計和監理單位又會潛意識地去努力滿足業主要求，缺乏有力的投資風險約束機制，導致工程“三超”現象的產生。

5、項目管理缺乏專業化。由于工程建設的管理具有很強的專業性、技術性，而大多數項目管理人員素質參差不齊，難以做到項目管理科學化、專業化，始終處于一個較低的水平。

關于思考與建議

1、選擇合適的組織管控模式。一是完成一個政府投資項目，能否發揮預期效益，很大程度上取決于該項目的組織管控模式。各種管控模式都有其特點和適用范圍，因此要根據項目自身和參與各方的特點綜合考慮，通常而言，影響項目組織管控模式的主要因素有項目范圍、項目目標、建設條件、項目環境、項目復雜性及合同計價方式等。二是做好組織架構設計和人力資源優化。根據項目特點組建一個有效的管理團隊，一套規范的工作模式、操作程序和業務制度，并對人力資源進行周密計劃，有效流動，合理配置，充分調動積極性。

2、抓住主要環節和核心工作。一是政府投資項目業主貫穿于項目管理的全過程，項目其全壽命周期一般包括決策階段、實施階段和使用階段，從項目業主角度出發，核心在決策階段，主要關注項目的必要性、經濟可行性和方案合理性。管理重點在實施階段，主要關注程序規范性，著重做好施工投資、工程變更、施工質量安全及各參建方的協調工作。二是做好招標與采購工作。招標與采購管理是整個管理的重要環節，首先要選擇好的代理機構，其次是對招標文件，尤其是對技術部分和評分標準嚴格把關，而對評標過程全面掌控也是招標工作成敗的關鍵環節。三是項目管理重點是搞好“四大控制”，印投資與成本控制、工程進度控制、工程質量控制和工程安全控制，四大控制就是應用PDCA循環全面管理的過程。

3、重視目標管理和溝通協調。一是項目從啟動到最終完成，其問不僅包括五大參建主體，還可能包括專項分包商和設備供應商等，最主要的方法是“目標管理方法”，即“MBO”方法，它的精髓是“以目標指導行動”，即以實現目標為宗旨，其重要工具是合同管理，合同管理一方面訂立要科學嚴謹，明確各相關方的責權利，另一方面要通過合同管理來及時化解風險，達到各項預期。二是做好協調工作，第一層次包括參建相關方的協調，這是項目管理工作的主要組成部分；第二層次是與相關職能部門的協調，重點與項目涉及的屬地政府和相應部門建立有效的聯系機制，以保障工程順利實施。

4、加強多方保障和提高風險把控水平。一是在落實業主方領導負責制的同時，通過工程顧問公司、專家團隊等，從專業的角度，提高技術保障與技術服務。二是項目風險可能來自各方面，要有針對性地對風險進行全面評估，并采取適當措施加以規避或轉移，使項目風險盡可能降到最低，以確保項目有序推進。

（作者單位：杭州市城市建設投資集團有限公司）