政府采購制度改革該從何處入手

許光建

【摘要】 隨著經濟社會的發展和經濟全球化的縱深推進，我國政府采購制度出現了一些與實際不相符的地方。如采購規模依然較小，采購中的價格扭曲，采購透明度不高，存在尋租腐敗空間等。因此，需要深化政府采購制度改革，完善法律法規體系，使政府采購制度更好地服務于公共支出管理的需要，服務于推進經濟社會發展的需要。

【關鍵詞】政府采購 尋租 透明度 法律法規

【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A

政府采購是我國正在進行的財政支出管理改革的“三駕馬車”之一，也是建設現代財政制度的重要組成部分之一。從1994年實施分稅制改革以來，在不斷調整和完善中央和地方政府間財政收入的分配關系的同時，逐步建立了與部門預算、國庫集中支付制度相配套的政府采購制度。自2003年《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）實施以來，我國的政府采購管理體系不斷完善。基本建立了“管采分離、機構分設、政事分開、相互制約”的工作機制，形成了以“集中采購為主、分散采購為輔”的采購格局，確立了以公開招標為主要采購方式的交易模式，統一規范、有序競爭并對外開放的政府采購市場正在形成。

經過不斷的探索與發展，政府采購制度“漸入佳境”，在推進陽光交易、節約財政資金等方面發揮了有效作用。與此同時，《政府采購法》實施十多年來，政府采購法律法規和政策體系逐步健全，相繼出臺了一系列政策文件，這些政策文件大體上可以分為三個階段（見圖1），即政府采購制度的正式建立階段（2003-2004年）、政府采購法律和政策功能的落實階段（2007-2014年）以及政府采購制度的完善階段（2014年以來）。從政策變遷的過程來看，政府采購制度自建立以來便從未停止過“打補丁”和“漏洞修復”，而《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），更是在《政府采購法》實施十多年之后才得以出臺，說明了政府采購制度隨著改革開放進程的推進還在逐步完善之中。

當前政府采購存在的主要問題和面臨的挑戰

第一，采購規模依然較小，影響政策功能發揮。盡管政府采購的范圍和規模在十幾年間不斷擴大，但與國際平均水平，尤其是與西方發達國家相比仍有較大差距。根據學者王叢虎的研究，目前國際上政府采購規模水平大體上為GDP的10%～15%和政府財政支出的30%～50%。其中，歐盟政府采購規模占GDP的15%，美國聯邦政府的采購規模占其財政支出的30%。而根據財政部公布的《2015年全國政府采購簡要情況》，我國2015年的政府采購規模占財政支出和GDP的比重分別為12%和3.1%，這些水平是明顯偏低的。

很顯然，政府采購規模偏小，必然限制各項政府采購的政策目標的實現。首先，我國的政府采購在范圍上仍比較窄，特別是大量工程項目因為適用招投標法律而不屬于政府采購的調整范圍之內，限制了政府采購功能作用的有效發揮。其次，雖然許多法律法規都提出了運用政府采購來促進特定行業或部門發展的政策要求，但仍缺乏制度基礎和執行措施，制約了政府采購在促進自主創新、節能環保、中小企業發展等方面功能的實現。

第二，政府采購中存在價格扭曲。首先，“特供”產品在市場中往往缺乏可比價格。政府采購的主要方式有兩種，即大批量集中采購和少量的協議采購。批量集中采購數量大，競爭比較充分，采購價格通常會比市場價格低一些。而協議供貨由于采購量較小，采購價格容易出現過高的現象。特別是在供應商審批環節，存在為個別供應商“私人訂制”采購標準的現象；在協議供貨過程中，也存在“特供”的定制產品。這就導致采購的某些產品在市場中找不到相同的規格、型號和配置，從而規避與市場價格的比較，由此導致了“天價采購”、“豪華采購”等不良現象。

其次， 高價采購與低價劣質并存。高價采購問題由于媒體披露較多，社會關注度高。但是不容忽視的是，部分產品和服務在采購市場中卻出現了低價惡性競爭的現象。一些供應商通過降低產品和服務質量來降低價格獲得中標資格，而提供高質量產品和服務的生產商卻因為沒有價格“優勢”而被迫離開采購市場，出現了“劣幣驅逐良幣”的亂象。由于政府采購市場規則的不完善，較易導致交易價格的扭曲：一方面是缺乏有效競爭的高價采購，另一方面是過度乃至惡性競爭導致采購價格低于成本，且產品質量難以保證。

最后，采購對象質價倒掛。質價倒掛表現為兩個方面：一種情況是同一貨物的采購價格在不同區域、不同時間存在差異。例如，根據中國社會科學院發布的《政府采購透明度評估報告（2016）》，2015年7月中央批量集中采購某型號計算機設備的成交價格為每臺4530元。然而4個月后，上海市采購同一型號、相同配置計算機設備的采購價卻為每臺4820元，高于4個月前的中央集中采購價格。另一種情況是某種貨物的低配置、低規格產品采購價反而高于高配置、高規格產品的采購價。這種現象在電子設備中同樣存在。此外，在醫保藥物采購中，這一現象也較為常見。例如，同一種藥品，含量、規格或劑型更小的，中標價格反而更高，從而出現公眾廣為詬病的藥價虛高問題。采購對象在質量和價格之間的倒掛是一種更為嚴重的價格扭曲，需要從制度上進行糾偏。

第三，采購透明度不高，存在尋租腐敗空間。根據前述中國社科院相關項目組進行的政府采購透明度評估，從政府采購信息公開的內容來看，評估對象普遍公開了招標公告、中標公告，但入圍結果、投訴處理結果和違規處罰信息的公開情況不佳；從不同層級政府來看，中央和省級政府的采購信息公開情況較為規范，地市級政府采購信息公開情況不容樂觀，其中主要是協議供貨模式的信息公開情況不理想，在發布渠道、信息更新、信息詳細程度等方面存在不足。由此可見，《政府采購法》規定的公開透明原則在實際執行中并未得到不折不扣的貫徹，還存在較大的偏差。由于《實施條例》遲至2015年才出臺，長期以來政府采購法律缺乏實施的細則，導致法律的威懾力不足，出現執法過程中的錯位。

政府采購透明度不高，為尋租乃至腐敗提供了滋生空間。根據學者公婷對我國2000-2009年十年當中最高人民檢察院機關報《檢察日報》公開報道的2802個腐敗案例進行的量化分析，在所有腐敗類型中，政府采購、工程承包的發案量居首位，占其分析案件總數的1/4，遠遠高于組織人事、土地交易等方面的腐敗案件。由此可見，由于政府采購透明度不高，缺乏內部控制和外部監督，導致政府采購中的腐敗風險劇增。

政府采購制度優化過程中面臨的若干矛盾

公平競爭與政策扶持的矛盾。在《政府采購法》第三條中，除了提出公開透明原則，還規定政府采購應遵循公平競爭原則和公正原則。但同時，《政府采購法》第九條也規定，“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等”。2015年實施的《實施條例》更是進一步明確了通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施來實現上述政策目標。從理論層面來講，政府采購對這些相對弱勢的行業和部門進行扶持是為了更好地實現社會公平公正。然而，在實際執行中，由于整體采購規模和范圍較小，上述政策功能并未得到充分發揮；同時，現有法律法規中沒有明確采購人落實相關政策功能的法律責任，政府采購的相關法律存在分割，導致已有扶持政策難以落實的同時，還出現地方保護、行業保護等問題。

程序規范與行政效率的矛盾。政府采購制度建立的根本目的是為了通過“陽光下的交易”有效預防腐敗，這就對采購程序的規范性提出了嚴格要求。尤其是公開招標，從采購人報送采購計劃到最終簽訂合同，按照法定時間最快也需要40天左右。邀請招標還需要在此基礎上增加7個工作日的資格預審時間，極大影響了采購的時效。同時，《政府采購法》規定公開招標應作為政府采購的主要方式。這導致的結果有：采購人忽視采購需求，不分項目特點一味強調公開招標，使采購過程陷入形式化，一些本可以通過非招標采購提高時效的情形往往被公開招標程序拖延；招標采購需要的文件過于繁瑣，有時采購實體不得不在已經耗時做了大量工作后宣布廢標或出現流標。因此，程序規范可能制約了行政效率，給采購工作帶來大量沉沒成本。更嚴重的情況是，一些公開招標程序反而被采購部門和投標企業所操縱，既犧牲了效率又沒有實現程序規范。

簡政放權與加強監管的矛盾。近三年來，在簡政放權、放管結合的行政體制改革要求下，政府采購的管理理念和機制也發生了一些變化。具體來看，主要是對政府采購管理從過程導向轉換為結果導向。然而，目前有關采購人、供應商、采購代理機構、電子化采購、監督檢查等管理辦法尚未出臺，采購需求標準、采購文件標準等采購標準建設方面仍存空白，監督問責機制尚未完善。這些配套機制沒有及時跟進，將難以對采購單位形成有效監管，也必然制約簡政放權對提高效率的作用。

對外開放與產業保護的矛盾。加入世界貿易組織（WTO）的政府采購協議（GPA）是我國政府采購發展面臨的重大課題。為了履行加入WTO的承諾，2007年底我國向WTO提交了加入《政府采購協定》（GPA）申請書和初步出價，啟動了加入談判工作。目前，已提交了6份出價，即將進入最后階段。中國加入GPA，在履行開放政府采購市場承諾的同時，也要求對本國政府采購制度和法律進行完善。這對政府有關制度設計者提出了相當高的要求。從歐美等GPA參加方的政府采購制度來看，這些國家也注重發揮政府采購對購買國貨、扶持小微企業、支持節能環保及技術創新等產業領域的政策功能。因此，要學習這些國家的實踐經驗，科學制定政府采購政策的調控目標、實施辦法和配套措施，加強政府采購政策與產業政策、貿易政策等各項政策的相互協調銜接，在不斷提高政府采購應對國際化能力的同時，有效發揮其政策功能。

深化政府采購制度改革的對策

明確目標定位，優化政策功能。近年來，國外政府采購實踐中出現多元化的政策目標和理念，除了產業政策方面的目標以外，還有勞動保護、職業安全、婦女權益、殘疾人就業等社會責任方面的目標。除此以外，綠色采購、可持續采購等理念也被西方國家貫穿于整個政府采購過程之中，越來越多的國家試圖擯棄單一的以價格決定中標的采購模式，通過新的采購理念促進經濟社會的可持續發展。就我國而言，十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》更是明確提出了要健全優先使用創新產品、綠色產品的政府采購政策。因此，政府采購管理部門要轉變觀念，從片面強調節約資金轉到注重采購質量和實效、注重公共服務效益上來，從單純追求經濟效益轉變到綜合考慮社會效益和滿足政府社會經濟發展的宏觀要求上來，充分發揮政府采購的政策功能，體現社會經濟發展的政策目標。

擴大采購規模，拓寬采購范圍。政府采購規模的大小，直接影響到政府采購政策功能的發揮。目前我國政府采購的規模還比較小，范圍仍較窄，需要進一步擴大政府采購的規模，將貨物類采購從通用類貨物向專用類貨物延伸，將工程類采購與《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（以下簡稱《招標投標法》）的規定相銜接，將服務類采購從專業服務擴展到服務外包、公共服務等新型服務領域。在擴大政府采購過程中，服務類采購是重點。政府采購范圍的擴大，采購規模的提高，有助于發揮政府采購在政治、經濟和社會等方面的功能。近年來政府采購的目標逐漸轉向滿足采購單位實際需要和提高公共服務質量，完善服務類采購管理顯然有助于更好地發揮政府采購的政治功能。近年來我國政府采購對支持大眾創業、萬眾創新和小微企業發展方面加大了力度，但整體規模較小制約了政策效應的發揮。政府采購的社會功能體現在支持節能環保、扶持不發達地區和少數民族地區等方面，這也需要以一定規模的政府采購量為前提。

細化采購預算，促進透明采購。各預算單位在編制部門預算的同時應編制政府采購預算，明確規定政府采購預算編制的具體內容，細化預算編制的項目和要求，使政府采購預算與部門預算實現同步編制，并在部門預算中一一列示。同時，還應提高政府采購預算編制過程和操作方法的科學性，加強財政部門對各預算單位政府采購預算的審核，保障政府采購預算的質量和可落實性。目前，《政府采購法》、《實施條例》以及《中華人民共和國預算法》尚未對政府采購預算編制做出明確規定，需要在下一步的法律法規體系完善中加以明確。在規范編制政府采購預算的基礎上，還需要加強對政府采購預算的公開。預算的透明、公開、可問責是公共預算治理的應有之義，政府采購作為公共支出的重要內容，也必然要與預算治理的要求相適應。

完善監督機制，減少違規空間。政府采購的監督機制包括內部監督和外部監督，內部監督包括內部管理控制、審計監督、紀檢監察、財政部門監督等方面，外部監督包括人大、政協、公眾、媒體以及國際社會的監督等?？傮w而言，目前的監督機制主要側重內部監督，外部監督較為缺乏，這與政府采購的透明度不高有很大關系。沒有透明度，外部監督就無從談起。而內部監督又主要重視事后的違規行為懲罰，缺乏事前防范和內部控制。完善政府采購的監督機制，需要著眼于政府采購的全過程，目前而言，尤其要加強政府采購的源頭管理和結果管理，做到科學合理確定采購需求，嚴格把關供應商履約驗收情況，及時披露采購程序、招標投標結果、驗收結果、投訴結果以及監督檢查結果，為外部監督提供制度環境，使政府采購有效回應公眾的質疑和公眾的公共服務需求。

完善法律法規，填補制度空缺。近年來，在完善法律法規體系方面，全國人大常委會于2014年修改了《政府采購法》的部分條目，國務院出臺了《實施條例》，財政部也先后出臺了《政府采購非招標采購方式管理辦法》《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》等管理制度。但總的來看，相關法律法規體系和配套制度還存在一些空缺之處，例如對購買“本國貨物”的界定、工程采購適用《政府采購法》與《招標投標法》的不同類型、政府采購預算管理、分散采購管理、協議供貨管理等方面，還需要填平補齊相關規章制度。另外，還需要對現行法律法規中與當前經濟社會發展不相適應的部分進行修改、修訂和調整。與此同時，還應根據與國際接軌的需要，調整我國現行政府采購法律法規中與國際慣例相沖突的地方，制定相關規章制度以明確適用GPA等國際規則的政府采購范圍和程度。更重要的是，要加強政府采購部門以及相關中介機構的能力建設。

（作者為中國人民大學公共管理學院常務副院長、教授；中國人民大學公共管理學院博士研究生吳珊對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①《中華人民共和國政府采購法（2014修正）》，中華人民共和國財政部官網，2016年11月20日。

②《中華人民共和國政府采購法實施條例》，中華人民共和國財政部官網，2016年11月20日。

③劉祝余：《勇于實踐 敢于擔當 推動政府采購工作再上新臺階》，《中國財政》 ， 2016年第2期。

責編/高驪 溫祖俊