超大城市流動(dòng)人口治理政策建議

李程偉

【摘要】超大城市流動(dòng)人口治理面臨新挑戰(zhàn)，尤以北京為典型。建議應(yīng)把握外來人口“向心式流動(dòng)”形態(tài)，確立“融解”與“疏解”并舉的基本思路，扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展空間格局，研判和預(yù)防疏解政策的非預(yù)期后果，探索社區(qū)包容性治理新方式。

【關(guān)鍵詞】流動(dòng)人口 疏解政策 包容性治理 【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

超大城市集成了巨量的現(xiàn)代物質(zhì)技術(shù)要素和人文社會(huì)要素，既是人類文明發(fā)展成果的集中體現(xiàn)，也在相當(dāng)程度上考驗(yàn)著管理者的智慧與治理水平。經(jīng)過改革開放三十余年的發(fā)展，北京現(xiàn)已成為集政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心等功能于一體的超大城市，然而“大城市病”也愈益凸顯，流動(dòng)人口治理面臨新挑戰(zhàn)。2015年，中央和北京市委先后出臺(tái)政策，提出要有序疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。

作為首都，北京市歷來重視流動(dòng)人口服務(wù)與管理，近年來更是從就業(yè)、居住、教育和生活等在城市空間中的行為規(guī)制入手，綜合采取“以業(yè)控人、以房管人、以學(xué)控人、以證管人”的政策手段，著力控制流動(dòng)人口的增長(zhǎng)速度和總量，以求取得疏解效果。為了定量了解疏解效果，中國(guó)政法大學(xué)和零點(diǎn)有數(shù)集團(tuán)聯(lián)合課題組于2016年上半年，選取朝陽(yáng)、海淀、昌平、豐臺(tái)四個(gè)流動(dòng)人口較多的典型區(qū)進(jìn)行抽樣調(diào)查，調(diào)查地點(diǎn)以流動(dòng)人口聚集的城中村、批發(fā)或零售市場(chǎng)為主，回收有效問卷1348份。該次調(diào)查的發(fā)現(xiàn)及所引發(fā)的思考，對(duì)于轉(zhuǎn)型期各超大城市的流動(dòng)人口治理具有一定的啟發(fā)及參考價(jià)值。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有政策力度下，流動(dòng)人口留居意愿依然高企，疏解局面艱難，“以業(yè)控人”效果優(yōu)于“以房管人”

課題組通過對(duì)調(diào)查問卷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，總的發(fā)現(xiàn)是：在現(xiàn)有政策力度下，流動(dòng)人口留居意愿依然高企，疏解局面艱難。在對(duì)流動(dòng)人口總體的調(diào)查中，對(duì)于未來三年的打算，54.3%選擇“一直留在北京”，20.3%將“視情況而定”，打算回老家或去其他城市發(fā)展的合計(jì)25.5%。其中，在批發(fā)零售市場(chǎng)工作的流動(dòng)人口留京意愿最高，達(dá)到61.3%（21.7%持觀望態(tài)度），在公司或機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作的留京意愿為58.4%，其余服務(wù)業(yè)從業(yè)人口及無業(yè)人口留京意愿在50%-55%之間。調(diào)查發(fā)現(xiàn)雖然留京意愿與收入水平存在一定正相關(guān)關(guān)系（月均收入在5001-7000元的留京意愿比例接近60%），但月均收入在2000元及以下的低收入困難人口留京意愿亦達(dá)到45%（這部分人口約占整個(gè)流動(dòng)人口的1/5）。考慮到他們的艱難謀生狀況，這一比例實(shí)際上并不低。

調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，“以業(yè)控人”效果優(yōu)于“以房管人”。在當(dāng)前市場(chǎng)疏解和小門店整治政策下，有兩到三成的直接從業(yè)人口因受到?jīng)_擊較大，擬選擇離開北京。如果市場(chǎng)搬遷，28.2%的從業(yè)流動(dòng)人口選擇離開；如嚴(yán)格施行小門店整治，20.8%的從業(yè)流動(dòng)人口選擇撤離。如果嚴(yán)格執(zhí)行“以房管人”政策，拆除違章建筑、取締一切違規(guī)出租行為，也僅有13.1%的普通流動(dòng)人口選擇離開，19.3%的人視情況而定，高達(dá)67.6%的人群明確表示將繼續(xù)留在北京。

就年齡而言，16-55歲的中青年流動(dòng)人口留京意愿普遍較高，比例達(dá)到55%以上。其中，36-45歲的比例最高，達(dá)到62.2%；26-35歲的選擇留京的比例為48.1%，低于前者約14個(gè)百分點(diǎn)。主要原因是其子女正處于或即將進(jìn)入義務(wù)教育階段，受“以學(xué)控人”政策影響而難以在京接受正規(guī)教育。

實(shí)地訪談和定性調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，持觀望態(tài)度或暫時(shí)拿不定主意的那部分人口，即使返回老家或去其他地方發(fā)展，在工作生活遇到困難或在嚴(yán)控政策稍有間歇的情況下，再行返京的可能性也比較大；有些干脆就在北京“打游擊”，以拖待變。

要合理把握外來人口“向心式流動(dòng)”形態(tài)，確立“融解”與“疏解”并舉基本思路

盡管經(jīng)過三十余年的快速發(fā)展，中國(guó)現(xiàn)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但從發(fā)展階段和人均水平來看，仍然是當(dāng)今世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，北京仍然是最大發(fā)展中國(guó)家的首都。地域之間、地區(qū)之間、城市之間發(fā)展不均衡的程度大，京滬深等超大城市的“首位度”高，對(duì)流動(dòng)人口的吸引力大。從全國(guó)范圍來看，以戶籍所標(biāo)定的人口流動(dòng)，呈現(xiàn)出典型的“向心式”流動(dòng)形態(tài)，各地區(qū)和各城市之間“網(wǎng)絡(luò)式”和均衡化的人口流動(dòng)格局遠(yuǎn)未達(dá)成，且尚需一段艱難的時(shí)日。對(duì)此有合理的認(rèn)知，是正確制定和出臺(tái)流動(dòng)人口政策的前提。

要確立“融”“疏”并舉的基本思路。如果從黑龍江璦琿至云南騰沖作一傾斜約45°的直線，可把全國(guó)分為兩大部分：線之東南占全部國(guó)土面積約四成，卻居住著全部人口的九成五左右，此即為人口地理學(xué)上的“胡煥庸線”。自1935年提出至今，這一人口分布格局基本保持穩(wěn)定，其同時(shí)也是我國(guó)的自然生態(tài)分界線。我們實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興中國(guó)夢(mèng)，就需要在這約四成的國(guó)土上把絕大部分人口實(shí)現(xiàn)城市化，這是中國(guó)城市化面臨的最大國(guó)情和最大挑戰(zhàn)。13億多人口的大國(guó)出現(xiàn)若干個(gè)幾千萬、上億的城市群（都市圈），發(fā)展出若干個(gè)兩三千萬的超大城市，是合乎事物發(fā)展規(guī)律的。學(xué)習(xí)建設(shè)、治理和運(yùn)行這些超大城市及其城市群，是人類發(fā)展史上所不曾有過的難題。由此角度則可看出，超大城市的流動(dòng)人口治理需要超越城市本位，摒棄單一疏解的思路，而應(yīng)著力在“融解”與“疏解”辯證施策上見智慧和下功夫。

扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展空間格局，研判和預(yù)防疏解政策非預(yù)期后果，探索社區(qū)包容性治理新方式

扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展的空間格局。當(dāng)前北京所產(chǎn)生的人口密度高、交通擁堵、環(huán)境惡化、資源緊張等問題，不能過于單一地歸因到流動(dòng)人口規(guī)模上。如此體量的超大城市，在空間發(fā)展形態(tài)上如果依然是“攤大餅”和“放射狀”，交通不可能不擁堵。若在京津冀協(xié)同發(fā)展乃至國(guó)家統(tǒng)籌的戰(zhàn)略格局下，首都城市發(fā)展的空間形態(tài)逐步地轉(zhuǎn)型到“組團(tuán)式”、“多中心”的軌道上，“大城市病”的問題有望逐步得到緩解。

積極研判和預(yù)防政策非預(yù)期后果。當(dāng)今中國(guó)正在經(jīng)歷深刻的社會(huì)大轉(zhuǎn)型，包括北京在內(nèi)的各超大城市并非處于社會(huì)的孤島之中，其流動(dòng)人口治理政策往往關(guān)涉全局，旁及其他，對(duì)其非預(yù)期后果需有較為充分的研判和預(yù)防。例如，“以學(xué)管人”政策可能導(dǎo)致部分學(xué)齡兒童不得不與父母分離而成為留守兒童，或者滯留北京難以接受正規(guī)的義務(wù)教育，而誘發(fā)社會(huì)問題。再有，“城中村”的拆除，有可能將城里打工的農(nóng)民工及其二代三代子女置于“農(nóng)村回不去、城市不落腳”的“流民”境地。因此，從全局出發(fā)，逐步消除制度壁壘，使其按一定比例在城市安定下來，的確事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定大局。眼下的中國(guó)城市發(fā)展，要環(huán)境要秩序，但更要生活包容。在流動(dòng)人口治理問題上如若缺失包容，缺失全局，缺失風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象將始終無法避免，最終會(huì)否導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)亦未可知。

探索社區(qū)包容性治理新方式。包括人力在內(nèi)的資源于流動(dòng)之中實(shí)現(xiàn)配置，并且在現(xiàn)階段向比較收益更高的超大城市和大城市流動(dòng)，乃是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身規(guī)律使然，對(duì)此施以剛性的人口控制政策并不能奏效，這已為事實(shí)所證明。2016年10月1日起北京實(shí)行居住證制度，但鑒于群租房管治更嚴(yán)、“城中村”逐步消失等原因，僅是提供合法穩(wěn)定住所（擁有未來可以在本市居住6個(gè)月以上的住所）證明這一條，就會(huì)使許多流動(dòng)人口無法按規(guī)定辦證。可以預(yù)計(jì)，居住證制度實(shí)行后，流動(dòng)人口辦證率低、基礎(chǔ)信息難掌握、基層管理有盲區(qū)的問題將凸顯。對(duì)此，建議從流動(dòng)人口治理的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在其居住生活較為集中的社區(qū)，探索包容性治理的新方式。例如，可以吸收有一定居住年限且綜合素質(zhì)好的外來人員，加入流動(dòng)人口管理隊(duì)伍、社區(qū)社會(huì)組織，乃至社區(qū)自治組織；社區(qū)服務(wù)設(shè)施及項(xiàng)目也一定程度地向流動(dòng)人口開放；社區(qū)論壇、議事、決策和事務(wù)治理等鼓勵(lì)流動(dòng)人口參加，等等。總之，要充分發(fā)揮基層社區(qū)的作用，不斷增強(qiáng)社區(qū)的社會(huì)融合性和城市的社會(huì)親和性，從而使流動(dòng)人口治理在超大城市真正落地。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)教授）

【參考文獻(xiàn)】

①《政治局會(huì)議審議通過<京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要>》，新華網(wǎng)，2015年4月30日。

責(zé)編/楊鵬峰 賈娜