公民教育：國家治理現代化的基礎支撐

2016-12-27 17:26:15閆衛華郭超文

理論導刊 2016年12期

閆衛華+郭超文

摘要：公民教育和國家治理現代化作為現代文明的兩個重要命題，密相關聯，相互支持。國家治理現代化為公民教育營造良好的發展環境，公民教育的發展為國家治理現代化提供必要的基礎支撐。這其中，公民成長為國家治理現代化提供土壤支撐；公民意識為國家治理現代化提供思想支撐；公民參與為國家治理現代化提供力量支撐。二者共同致力于實現中華民族偉大復興的中國夢。

關鍵詞：公民教育；權利和義務；治理現代化；基礎支撐

中圖分類號：D64文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）12-0024-04

公民教育與治理現代化作為實現國家現代化的路徑選擇，在價值追求層面是內在一致的，即二者都致力于實現國家富強、社會和諧、人民幸福。這種內在的一致性在很大程度上表明二者之間存在著協同推進的關系。一方面，公民教育的發展離不開國家治理現代化為其營造安定有序的社會環境。國家治理現代化在推進的過程中所產生的社會影響為公民教育的發展提供不斷改善的社會環境，也正是在這種良性社會環境的建構下我國的公民教育事業才得以煥發出勃勃生機。另一方面，“一個社會的整體現代化關鍵在于人的現代化，而人的現代化的關鍵又在于教育的現代化。”[1] 公民教育作為培養現代公民的根本路徑，是教育現代化的本質體現，是國家治理現代化的基礎支撐，為國家治理現代化提供了土壤支撐、思想支撐和力量支撐。

一、公民教育與國家治理現代化

我們要理解“公民教育”，首先就要對“公民”一詞進行厘定。公民作為源自西方的引入概念，是一個兼具法律與政治意義的歷史性范疇，不同歷史時期和不同社會條件下，人們對于“公民”這一概念的理解與認識不同。“公民”一詞最早出現在古希臘，在希臘文中“公民”是由“城邦”這個詞衍生而來，其意思是“屬于城邦的人”。在這里，公民是構成城邦的基本要素。歐洲資產階級革命時期，法國大革命所倡揚的自由、平等、博愛深入人心，“公民”一詞被賦予了新的內涵，開始以平等參與公共事務作為公民之重要權利。到了現代，“公民”通常是指具有某國國籍，根據該國憲法和法律規定，在國家政治生活和社會公共生活中平等地行使權利和自覺履行義務的人。公民是集權利和義務于一身的社會存在體，是個人與國家、個人與社會權責關系的反映。即國家的每一位公民都應當平等地享有法律賦予的一切權利，平等地參與國家政治生活和社會公共活動，并且自覺地履行自己所肩負的責任與義務。

公民概念的歷史演進邏輯直接決定了公民教育在不同歷史時期內涵的變化。公民教育作為社會現代性的重要表征，在古希臘時期主要是指培養公民奉獻精神和愛國意識的一系列教育實踐活動。資產階級革命后，伴隨著民主政治的發展，現代意義的公民教育學說相繼涌現。這一時期，人們對公民教育的理解大體都轉向對公民參與政治生活能力培養的注重。我國學者近年來對公民教育也做了相當程度的探討，但從未達成一致的意見，這或許也正是公民教育研究自身的魅力所在。就公民教育的概念而言，眾說紛紜，但其中又不乏共同之處。絕大部分學者從廣義和狹義兩個層面來界定“公民教育”這一概念。例如李治德、任勇兩位學者。前者認為，廣義的公民教育是指對公民群體的教育，其教育內容及教育目標都較為宏觀；狹義的公民教育是指提升公民在社會公共事務中扮演角色質量的教育，即培養國家需要，能夠為自身、家庭及社會發展做出積極貢獻的“好公民”的教育。[2] 后者認為，廣義的公民教育是指國家基于意識形態和核心價值，對公民進行國家認同、知識涵養、參與政治生活能力等內容的教育，其實施對象與受教對象均很廣泛；而狹義的公民教育是指學校這一專門教育機構向公民傳授政治及社會公共生活參與等必備知識的學科。[3] 二者詮釋的立足點不同，前者更多地側重于公民教育內容及目標的不同，而后者則更加關注施教主體與受教對象的不同。基于此，筆者認為，公民教育可以界定為：由政府主導的對全體公民進行國家認同、中華民族共同體認同、國家公民身份認同，以使之具備相應的權責意識、法治意識、道德意識、政治生活參與意識等符合社會主義核心價值觀要求，順應國家治理現代化潮流的一系列能力的教育實踐活動。其本質是塑造公民的現代人格，實現人的現代化。

治理是現代政治文明的表征，是人類在尋求民主政治路途上具有里程碑意義的路徑創新。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[4] “治理”一詞再次引起了全社會的廣泛關注。關于治理，上世紀90年代以來，西方學者給予了諸多論述，但就其權威性而言，全球治理委員會做出的界定最具代表性，“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”[5] 20-21 治理是社會多元主體在公共領域遵循正式制度或非正式制度安排對社會公共事務進行有序有效管理的過程。從統治到管理再到治理，是人類政治文明發展的演進邏輯，更是現代文明國家與古代專制統治的重大區別，是現代文明國家的訴求。也就是說，治理是現代國家政治文明的特征。

國家治理現代化包括國家治理體系的現代化與國家治理能力的現代化。黨的十八屆三中全會將這兩個“現代化”統一于國家治理之中，作為我國全面深化改革所設立的總目標。關于國家治理，習近平總書記指出，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”[6] 國家治理體系和國家治理能力的現代化是國家制度體系與國家制度執行能力現代化的反映，即制度體系架構的合理性與制度實施有效性的顯現。二者統一于國家治理這一主題，是相互聯系、互相促進的兩個方面。國家治理現代化是站在時代浪頭反思過去、瞭望未來的進步之舉，是踏著改革開放的春風對一路走過的艱辛路途的審思與開拓，是我國為適應國際國內環境變化而做出的主動選擇和理性作為。推進國家治理體系和治理能力的現代化是中國特色社會主義現代化建設的必然要求，是順應時代潮流，實現國家富強、民族復興、人民幸福“中國夢”的應然選擇。

二、公民成長：國家治理現代化的土壤支撐

公民教育作為一種重要的政治社會化形式，其優越性體現在：一方面，公民教育是我國教育轉型的必然取向，能夠培養出適應國家現代化進程的合格公民；另一方面，公民教育的過程也是將國家核心價值觀以潤物細無聲的柔性方式傳遞給公民的有效途徑，促成核心價值觀入腦入心，成為引導社會主義公民生活行動的潛在力量。國家治理現代化離不開大批合格公民的存在，缺少公民支撐的現代化工程也難以維持久遠。國家治理現代化需要成長起來的公民為其提供發展土壤，進而生根開花結出豐美的現代化果實。

梳理我國的公民生成脈絡，不難發現由早期的臣民到近代的國民再到現代的公民，伴隨我國個體存在稱謂的變化，其自身所蘊涵的內在意義及其塑造的人格品質也在相應的做著改變，即由單純的服從到過于強調義務再到權利與義務并重。這種改變不單單是一個詞語其中某一語素的變動，更重要的在于它是人格進步的重要表征，是現代人格形成的艱難歷程，是在人類自身進步史上的重要創舉。從微觀層面來說，“個人修養提升和品格塑造的過程，也是推進國家治理現代化的過程。”[7] 現代人格的形成是國家現代化實現的基本條件之一，在整個公民生成的歷史進程中，很多個體開始主張自己的合法權利，維護自己的合法利益，同時自覺履行自身所承擔的義務，并且具有了選擇自我生存方式的自主性。越來越多的個體存在在思維和行為方面散發出現代人格的獨特魅力，逐步成長為治理現代化持續推進要求的根本力量，公民的不斷成長為國家治理現代化的實現提供著重要的土壤支撐。

“政治與一致性治理（consensual governance）的實現和維持緊密聯系在一起。在實現這一目標的過程中，公民身份至關重要，因為它能提供一種強有力的合法化身份。”[8] 4與臣民、私民不同，公民身份賦予了每個個體平等地享有參與國家政治生活等以往只能是奢望的諸多權利，與此同時，公民身份也要求公民必須履行一定的義務，以此來更好地保障社會秩序，促進整個國家的文明進步，而這也是公民之“公”與私民之“私”的重要區別。也就是說，公民身份是權利與義務、責任的統一體。而這種統一也正是國家實現治理現代化最應具備的條件之一，沒有具備現代特征的公民存在，治理現代化便無從談起。國家治理現代化作為我國向善治目標邁進的重要方略，對公民身份品質有著更高的要求，需要彌合公民教育研究領域流派之間的隔閡，形塑與國家治理現代化要求相適應的公民人格和公民特質，而實現這一目標的最優途徑就是公民教育。“一個成熟的關心政治和道德事務的、關心人事和人的公民只有通過教育才是可能的。”[9] 公民的培養是一個國家支撐力量的造生，公民教育的終極目的就是培育符合特定國家和地區政府主流意識形態、社會、家庭及他人需要的，具備為國家發展貢獻力量的人格素養的公民群體。公民教育作為一種憑借自我管理的公民群體的聚合力及強化力，是國家民主精神傳承的重要路徑，亦是國家民主實現的必要途徑。

三、公民意識：國家治理現代化的思想支撐

思想意識的轉變往往比外在器物層面的改變來得更為深刻，現代公民的培育在一定意義上就是對人們現代意識、現代觀念的思想養成教育。公民教育通過諸多的媒介路徑將符合國家治理現代化要求的公民知識傳遞給每一個個體存在，而最終的訴求不是將知識擱置或止于文本的熟悉，而是將這些知識內化于心，通過文本的學習與活動的踐行，形塑自我的現代意識，以此來規訓個體行為。國家治理現代化的實現需要一定思想的支撐，公民意識作為現代人格的內在體現，其要求契合國家治理現代化的理論遵循，利于民主國家、民主政治的建設和發展。

黨的十七大提出，“加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念。”[10] 首次明確把公民教育作為國家政治發展所需考慮的重要任務之一。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出，“加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念，培養社會主義合格公民。”[11] 把公民意識教育進一步列入到了國家教育改革的目標規劃中，更加凸顯了其重要性。2014年5月，習近平總書記在第二次新疆工作座談會上強調指出，“要高舉各民族大團結的旗幟，在各民族中牢固樹立國家意識、公民意識、中華民族共同體意識，最大限度團結依靠各族群眾，使每個民族、每個公民都為實現中華民族偉大復興的中國夢貢獻力量，共享祖國繁榮發展的成果。”[12] 公民意識的樹立關乎國家穩定、民族團結，關乎國家民主政治的發展、進步，關乎民族復興中國夢的實現，是維系國家治理現代化向前推進的重要支撐力量。

公民意識教育注重對公民國家認同、法治意識、道德意識和參與意識的培養，旨在從精神層面塑造符合國家治理現代化要求的合格的社會主義公民。經濟的現代化并非等同于整個國家的現代化，現代化最本質的考量因素還在于人的現代化，即公民是否具有現代人格、是否具有公民意識、是否具備參與能力。在這其中，公民意識主要表現為公民對國家執政黨、政治制度、政策法規、指導思想、發展方向等的認同；對憲法及各項法律法規的認知；對中華傳統美德及人類基本倫理的遵循；對國家政治生活及社會公共事務的參與。治理現代化不是某個群體、某個人可以完成的，它的實現需要社會每個個體的積極努力。而這種努力源自公民對國家、民族、社會方方面面事務的關心和責任認知，也就是我們所說的公民意識。只有個體具備了公民意識才能稱之為公民，否則其與公民本質無關，更不論其現代特征。公民意識作為國家治理現代化的思想支撐，內在地調動著公民支持、參與的主動性與積極性，利于現代化建設保質保量的恒續推進。“進行公民教育實踐培養公民意識，其實也就是對公民進行社會化和繼續社會化的過程，把‘單位人轉變為‘社會人的過程。”[9] 這種轉變拓寬了人們的眼界，使其開始不再僅僅局限于自己生活的圈子，而是時不時地著眼于社會公共生活，關注國際社會、關心國家事務。這樣的改變也使得民主政治、法治社會、和諧世界得以可能。就民主政治來說，民主與協商作為多國公認的理想行政方式，其落實也離不開公民意識的形成。“民主與協商作為一種程序，需要制度化。但民主與協商不只是一種制度，還是一種生活方式或公民意識。或者說，即使是有一種民主與協商的制度，若沒有民主與協商的意識，也不會有執行制度的自覺力量。”[13] 在行為邏輯層面，意識往往先在于行動，起著激發、指導、規正的作用。從某種意義來說，公民教育的基本任務就在于人們的現代意識的形塑，是協調社會與個人關系的一種努力。“在今天，公民教育的根本任務不僅在于造就一個國家主權下的公民，更重要的是，它必須去喚醒公民作為一個完整意義上的人所必須擁有的德性的優異與卓越。”[9] 可以說，公民教育的實質在于培養社會個體具有公民意識，能夠清楚地認知自己在國家中所享有的權利及應當履行的義務、肩負的責任與使命，并能在法律框架內行使自己的權利，進而規正自己的思想，提高自己的道德修養，積極參與社會公共事務，做出有利于國家和社會的行為。“社會自治的主體是廣大公民，公民的政治素質和參政能力直接決定著一個國家的社會自治水平。我們既要尊重公民的政治主體性，相信公民的民主治理能力，也要改善和加強公民意識教育，張揚公民的民主法治意識、自由平等意識、公平正義意識和權利責任意識。”[5] 121-122 公民教育是突破地緣、血緣局限在更為寬廣的公共空間里培養公民個體國家意識、權責意識、法治意識、道德意識、參與意識等深刻情感的教育實踐，是基于對民主、自由、平等、法治、人權等現代人格精神追求而產生的信仰歸屬感的獲取路徑，是人們內心的一種價值趨同和內在追尋。現代化進程的推進需要這種思想力量來統合社會各方力量，需要這種思想來凝聚人民之心，更需要這種思想來激發民族的創造力。

四、公民參與：國家治理現代化的力量支撐

國家治理現代化需要廣泛而強大的力量來推進，這種力量就是全體公民的參與。治理現代化的實現單方面地依靠政府是不可行的，因其缺乏微觀層面的必要關注及根本意義上的監督落實。公民作為積極的參與力量，因其自身的廣泛性和強大作用力能夠很好地彌合政府行政過程中所存在的缺陷，以使行政體制更加完善，進而推動政府更好地作為，早日實現國家治理的現代化。

國家治理現代化致力于實現民主政治，而民主政治的重要取決因素就在于公民是否能夠廣泛地參與到國家政治生活中來，承擔起因自身公民身份而產生的責任，每個公民能夠體認到自己在國家中的存在價值，認識到自己并非脫離國家而存在，自身的命運與國家命運密切相系。“公民參與是民主政治的基本要素，沒有廣泛的公民參與，就談不上官民共治。”[5] 118 公民參與的程度決定著政治的民主程度，官民共治是民主政治實現的重要表征。通過讓公民有序、合法地參與公共生活，進而建立多元共治（特別是官民共治）的體制制度架構，有利于我國民主政治的發展，有利于我國治理現代化的實現。考量公民參與，它是一個合作雙贏的良好政治行為，無論就其參與者而言還是政府而言，都大有裨益（見表1）。

國家治理現代化的實現需要公民參與提供力量支撐，但這種參與并不是隨性、毫無章法的亂作為，而是有效并且有序的參與。參與的有效性主要是指公民在國家公共決策或公共事務治理中的參與行為能夠對政府及政治精英實施的決策產生影響，影響力的大小及影響范圍決定著公民參與有效性的高低。有序性則是指公民在行使自己權利、參與政治生活的過程中必須遵守國家憲法和法律的相關規定，以較為理性、合法的方式參與社會公共事務的管理。[14] 也就是說，公民參與并非盲目、狂熱的政治投入，亦不是肆無忌憚的政治行為，而是在憲法和法律所容許的范圍內理性地參與國家政治生活。有效及有序的公民參與正在作為并將持續作為國家治理現代化實現的促進力量，在國家民主政治建設、社會自治能力發展及公民個體健康成長的進程中發揮著越來越重要的作用。在這其中，社會自治能力的發展對整個國家的治理現代化意義尤為重大。求得公民參與的共識，最為重要的途徑就是增強參與主體間在參與過程中的互動與協作，各公民組織、團體及公民個體作為社會自治力量的主要構成，增強其與政府機構及政治精英的對話協商在治理現代化的語境下就顯得極為重要。政府及政治精英應當以歡迎和開放的心態促進公民及公民組織、團體介入到公共管理事務中，與其一道攜手共治，實現雙贏，即一方面減輕政府管理的沉重負擔，一方面也提高公民及公民組織、團體的自治能力，使其獲得成長。除此之外，“就國家治理的制度設計而言，社會組織的功能以及相關社團的自治能力可以為國家和市場的無縫銜接起到緩沖和補漏的作用。”[15] 公民組織作為有別于政府和一般營利性組織的社會力量，因其獨有的公共性，有利于促進政府健康高效的運轉。總之，公民參與力量的興起積極推動了多元共治的現代治理模式的形成與發展，在人類民主政治的發展史上具有標志性的意義。正如基思·福克斯所說，“政治改革必須提倡參與的倫理，以提高公民行使權利和履行義務的機會。只有積極地行使公民身份，才能消除權利與義務之間虛假的對立。”[8] 90無論國家賦予了公民多少權利，公民究竟承擔的義務又有多少，如果公民沒有真正參與到公共事務中來，談論權利和義務則毫無意義。公民參與是確證公民身份的核心要素，是推進國家治理現代化實現的根本力量。

結語

人類政治文明發展的歷史經驗表明，公民教育既明顯受制于國家治理模式，有著鮮明的時代烙印，同時，公民教育本身的發展變化也折射出了國家治理模式的變遷和進步，勾勒出國家治理主體從單一走向多元，治理機制從自上而下的單向控制走向多層次多維度的合作共治，治理模式從國家全能管控轉向社會網絡化治理的清晰圖景。國家治理現代化需要土壤、思想、力量的支撐，而這一切支撐得以實現的重要途徑就是公民教育。公民教育所承載的自由、平等、法治、民主等價值構成，在社會層面提供一種內在化解社會各方矛盾，深入凝聚多元治理的力量，順利建構良序治理的渾厚引導力量。公民教育這一現代化工程的實施為國家治理現代化的實現提供發展土壤、思想指引與力量供給，進而使其擁有堅實的內在支撐，以此使得我們在國家治理現代化這條道路上行走地更加自信，更加勇敢，更加堅定，持續朝著國家富強、人民幸福的中國夢前進。

參考文獻：

[1]檀傳寶.公民教育引論：國際經驗、歷史變遷與中國公民教育的選擇[M].北京：人民出版社，2011∶187.

[2]李治德.論公民教育內容的理論框架[J].鄭州大學學報（哲學社會科學版），2005，38（4）.

[3]任勇.公民教育與認同序列重構——以西南地區少數民族的國家認同為研究對象[D].復旦大學博士學位論文，2011∶19.

[4]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16.

[5]俞可平.論國家治理現代化[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.

[6]習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來[N].人民日報，2014-01-01.

[7]劉先春，張思源.社會主義核心價值觀：國家治理現代化的精神內核[J].學習論壇，2015，31（3）.

[8][美] 基思·福克斯.公民身份[M].郭忠華，譯.長春：吉林出版集團有限責任公司，2009.

[9]高偉.現代性圖景中公民教育的二律背反[J].教育學報，2012，8（4）.

[10]新華網.胡錦濤在黨的十七大上的報告[EB/OL].http：//newsxinhuanetcom/newscenter/2007-10/24/content_6938568_5htm.

[11]國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[J].中國德育，2010，（8）.