農村集體經濟組織收益分配糾紛解決的路徑選擇

張安毅

摘要：有序解決我國農村集體經濟組織收益分配糾紛，要完善收益分配規則，明確收益分配權利主體的資格，建立收益分配糾紛解決的司法路徑。為此，應以基本法形式建立保障收益分配順利進行的集體經濟組織內部治理制度，并完善集體經濟組織收益分配的自治規則?，F代集體經濟組織成員權包括收益分配權在褪去保障功能之后，應成為一項純粹的私法上的財產權，其得喪變更由集體經濟組織章程規定；未來集體經濟組織的功能應定位于集體資產經營，其收益分配糾紛實質上是成員收益分配權實現的經濟糾紛，法院應納入民事訴訟受理。

關鍵詞：農村集體經濟組織；收益分配；糾紛解決；制度構建

中圖分類號：F3238文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）12-0085-04

近年來，隨著戶籍改革促進農村人口流動的加速、農村社會轉型期群體矛盾的凸顯以及城鎮化過程中農村集體經濟組織收入的增長，農村集體經濟組織收益分配引發的糾紛急劇增加。據統計，某市因集體經濟組織收益分配直接或間接引起的農民上訪數就占全市上訪總量的一半甚至大部分。[1]由于集體經濟組織收益分配糾紛影響的廣泛性和處置的艱難性，其成為影響我國“三農”問題解決與農村和諧穩定的重要因素。中央多次出臺文件引導這一問題的解決，2014年7月國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》就強調保護集體經濟組織成員的集體收益分配權。2016年3月全國人大通過的“十三五”規劃綱要也指出，維護進城落戶農民集體收益分配權，并支持引導依法自愿有償轉讓。不過在依法治國背景下，這些糾紛最終要通過法治方式來解決，然而遺憾的是，我國在農村集體經濟組織法律制度方面長期存在立法空白，尤其是集體經濟組織收益分配制度供給缺位，多年來集體經濟組織收益分配糾紛就是擺在政府部門和司法機構面前的棘手難題，而學界對此投入的研究精力與此問題的重要性相比也不足。因此，本文從分析我國農村集體經濟組織收益分配糾紛解決遇到的制度性困境出發，探討集體經濟組織收益分配制度的建立及相關糾紛解決的最優路徑。

一、農村集體經濟組織收益分配糾紛解決的制度性困境

農村集體經濟因為土地征收、土地入股或者對集體資產進行經營等渠道而取得了經濟收益之后，由集體經濟組織進行收益分配，但拿出多少收益用以分配、向誰分配、權利主體的收益分配標準等問題就必須解決。農村集體經濟組織收益分配涉及集體經濟組織與成員、成員之間利益之爭，利益沖突在所難免。然而不同于一般經濟組織，長期以來農村集體經濟組織不僅性質模糊、產權不清晰，而且內部組織機構虛化、運行規則缺位，導致集體經濟組織收益分配糾紛頻發，卻沒有明確的糾紛解決依據，也沒有通暢的程序和明確的糾紛救濟路徑。具體來說，我國農村集體經濟組織收益分配糾紛解決的困境主要源于以下幾個方面：

一是農村集體經濟組織收益分配法律規則缺乏。目前我國在基本法層面并沒有針對農村集體經濟組織的專門立法，而集體經濟組織又難以適用現有的法人制度、合伙制度、合作社制度等主體制度，導致集體經濟組織內部的法律關系處于立法真空狀態。歷史上的原因是“集體本是一個政治經濟學中的所有制概念，集體制度是集體所有制在法律上的體現”，[2]在民商事立法上使用集體經濟組織概念，卻沒有相應的專門立法，就導致集體經濟組織自身以及和成員之間的關系無法理順?？傊?，現行的農村集體經濟組織如何運轉、如何分配收益缺乏法律規范，集體經濟組織與成員之間的法律關系不清晰，成員在集體經濟組織中的收益分配權如何計算、如何實現也沒有明確的規范指引。

農村集體經濟組織作為一種經濟組織、私法組織，在立法缺位的情況下，本來可以通過自治來制定收益分配規則，然而一方面我國許多農村集體經濟組織已名不副實，內部管理制度缺失，沒有專門的內部管理機構，無法組織成員制定收益分配規則；另一方面，目前我國集體經濟組織和村民自治組織之間的關系含混不清，農村集體經濟組織成員的身份本身也不明晰，再加上不少農民權利觀念淡薄，導致收益分配方案大多是在有現實的收益需要進行分配時，由村組干部臨時確定分配方案并予以執行。這種臨時方案往往缺乏對各方利益的充分考慮，不僅不能作為一種有效的集體經濟組織自治制度使用，而且往往存在不合理的地方而引發種種糾紛。

二是農村集體經濟組織收益分配的權利主體資格模糊。農村集體經濟組織收益向誰分配？應是向享有集體經濟組織收益分配權的主體分配，因為集體經濟組織收益分配權的主要內容就是集體成員享有的請求集體經濟組織分配收益的權利，集體經濟組織收益分配權的權利主體應為集體成員。[3]我國農民在農村享有的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等都是集體經濟組織成員權的重要內容。但誰是集體經濟組織成員目前立法上尚沒有一個明確的標準，對于集體經濟組織成員資格的認定，學界有歷史沿革說、權利義務說、實際生產生活說、復合標準說等，但最具影響力的是戶籍說，“原則上以戶籍作為認定集體經濟組織成員資格的標準，因為在我國戶籍管理是確定公民身份的基本依據。”[4]而一些立法也肯定這種觀點，比如依據我國《土地承包法》第26條的規定，承包方轉為非農業戶口的，應當將承包地交回發包方。這也意味著喪失了農村戶口就不能再享有農村集體經濟組織成員權。但以戶籍確定成員權，進而確定集體經濟組織收益分配權，目前卻遭遇現實障礙。國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，其目的之一就是促進人口流動，主要是促進農業人口有序向城鎮轉移。而農民落戶城鎮不應該以放棄農村的財產權利為附帶條件，農民能否帶著財產權進城，在很大程度上決定著農民進城的態度和選擇。[5]“十三五”規劃綱要也專門指出，要維護進城落戶農民集體收益分配權。另外，因為出嫁、參軍等轉移戶口之后，原集體經濟組織拒絕其繼續享有收益分配權也不斷引發質疑?？傊詰艏_定農村集體經濟組織收益分配權主體資格的規則，在戶籍改革背景下將無適用的余地。但如果不以戶籍作為確定農村集體經濟組織收益分配權主體資格的標準，新的可行標準是什么，目前也沒有定論，導致實踐中確定農村集體經濟組織收益分配權主體資格的相關工作不知何去何從。

三是農村集體經濟組織收益分配的司法救濟途徑不暢。司法救濟是社會救濟的最終途徑，然而農村集體經濟收益分配糾紛發生后，卻面臨訴訟障礙。理論界認為，農村集體經濟組織承擔的功能有社會管理、社區服務、經濟功能，[6]而一般認為集體經濟組織也屬于村民自治組織，《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第4條就規定，農村集體經濟組織實行民主管理。實踐中不少法院就以農村集體經濟組織與其成員之間具有管理與被管理的內容以及村民自治的內容為由拒絕受理。一些司法機關認為，農村集體經濟組織與其成員之間屬不平等的民事主體，他們之間的糾紛不屬于民事訴訟范圍，同時集體經濟組織是村民自治組織，不是行政主體，糾紛也不屬于行政訴訟范圍。而目前法院拒絕受理農村集體經濟收益分配糾紛案件，也確實因為此類訴訟的受理、審理存在不少問題：第一，我國尚無法律明確規定農村集體經濟組織在訴訟中的被告地位，其實如前述農村集體經濟組織屬于何種主體在我國立法中就是模糊的。第二，對于農村集體經濟收益分配糾紛訴訟法院是否應予以受理，最高人民法院曾多次提出指導性意見，包括復函、答復等，但這些意見卻前后不一。比如最高人民法院研究室2001年做出的《關于人民法院對農村集體經濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》認為，“農村集體經濟組織與其成員間因收益分配產生的糾紛，只要符合《民事訴訟法》第一百零八條規定，人民法院應當受理。”而最高人民法院立案庭于2002年8月對浙江省高級人民法院《關于徐志君等十一人訴龍泉市龍淵鎮第八村村委會土地征用補償費分配糾紛一案的請示》的答復則認為，“農村集體經濟組織成員與農村集體經濟組織因土地補償費發生的爭議，不屬于平等民事主體之間的民事法律關系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍?！庇捎谒痉ń忉屒昂竺?，導致實務中各地法院對此類糾紛的受理存在認識上和做法上的不一致。第三，農村集體經濟收益分配是集體經濟組織成員自治范圍內的事務，對成員自治范圍的事務，司法是否可以介入，并沒有條文規定。但對于其他經濟組織中比如公司股東請求公司分配股利的案件，實務中一般認為，股利分配屬于公司自治事項，需要由公司做出意思表示，原則上不作干預而通過公司自治機制解決。[7]因此，農村集體經濟收益分配糾紛能否通過司法途徑解決，不少法官心存疑慮。

二、農村集體經濟組織收益分配規則的建立路徑

針對我國農村集體經濟組織收益糾紛解決困境形成的前述制度性原因，需要在立法層面上加強制度構建，分別予以解決。農村集體經濟組織收益分配規則缺失源于歷史上農村集體經濟組織自身制度建設的缺位。依據我國《物權法》《土地管理法》等法律的規定，集體經濟組織是代表農民集體行使集體所有權的組織，其代表農民集體行使集體所有的土地、草原、荒地等財產所有權，負責集體所有土地的發包、土地補償費的保管和管理、集體財產狀況的公開等事務。農村集體經濟組織運作是否規范、是否通暢，關系著幾億農民的切身利益。撇開現實需求不講，在法理上所有以組織體形式出現的團體性民商事主體都應該有相應的立法規制，對其內部機構設置、意志的形成與表達、運營方式和程序等做出相應規定，《公司法》《合伙法》《農民專業合作社法》等就是典型例子，但我國農村集體經濟組織卻偏偏例外。

從歷史上講，農村集體經濟組織是原來的人民公社、生產大隊、生產隊的建制經過改革、改造、改組之后，以土地等生產資料的勞動群眾集體所有制為基礎形成的集體經濟組織。[8]然而，隨著人民公社體系瓦解，家庭聯產承包責任制的確立，集體經濟組織實體逐漸虛空，變成了鄉鎮政府和村委會的附庸，制度建設幾近停滯。目前與農村集體經濟組織相關的法律、法規、規章及其他規范性法律文件絕大多數是原則性、模糊性、分散性的規定，缺乏全國性、專門性、較為明確細致的農村集體經濟組織立法。[9]如何改變這一現狀？鑒于農村集體經濟組織的特殊歷史地位，制定一部專門的《農村集體經濟組織法》，明確集體經濟組織的功能定位，規定其組織機構、管理規則、分配規則等是最理想的方案。中國農村集體經濟組織建立之初，承擔了集體成員基本生存的保障功能，實踐中不少集體經濟組織還承擔了轄區內的修路、綠化等公益職能，但現在隨著農村社會保障體系的健全，其功能應逐漸向生產經營、資本營利轉變，公益職能也應交給村民委員會、基層政府負責。未來集體經濟組織應真正轉變為市場主體，[10]依據市場規律建立主體的內部治理規則包括組織與行為規則，依據市場規律建立收益分配規則。集體經濟組織應被賦予法人資格，并建立成員大會作為權力機構、建立理事會作為執行機構、建立監事會作為監督機構。然而由于集體經濟組織職能轉型尚未到位、集體經濟組織性質界定的困難、轉型期農村社會情況的復雜，制定專門立法只能是各種關系理順之后的遠景目標。

在近期內完善農村集體經濟組織制度以及農村集體經濟組織收益分配規則的可行路徑是：第一，農村集體經濟組織中的“經濟”表示該主體主要從事生產經營活動，以追求自身及其成員的經濟利益最大化為主要目標。因此，對于集體經濟中屬于經營性的資產，可以以其進行出資設立公司，以公司的形式進行運作。這種做法在部分地區的實踐中已試點成功，以上海為例，“截至 2012 年底，上海市已有 7 個區的 27 個鎮、129 個村集體經濟組織建立了 124 家股份公司、社區股份合作社或經濟合作社。……集體經濟組織產權制度改革不僅促進了集體經濟發展，而且增加了集體經濟組織成員的收益分配。”[11]公司化改制過程中，全體集體經濟組織成員以股東身份進入公司，在核清農村集體經濟資產的基礎上，將集體資產以股份形式全部量化到個人。此時成員權也轉化為股權，以股東身份獲取公司股利，公司組織的收益分配法律制度已相對完善，規則缺失問題迎刃而解。第二，集體經濟組織中一些非經營性財產不合適投資改造為公司制形式運作，還有一些集體經濟組織收益比如土地征收補償款也不適合借鑒公司制度進行分配。因此在分配規則立法缺位的情況下，完善集體經濟組織收益分配的自治規則勢在必行。從法理上講收益分配在本質上就是集體經濟組織的內部事項，成員當然有權制定分配規則。我國《物權法》第59條規定土地承包方案等事項由本集體成員決定，卻遺漏了農村集體經濟組織收益分配這一事項。因此，目前需要做的是，盡快在《物權法》等基本法律層面明確集體成員對收益分配的自治權利。在集體經濟組織內部組織機構未建立之前，可以由村民委員會組織集體經濟組織成員以成員大會的形式制定集體經濟組織章程，而集體經濟組織收益分配規則是集體經濟組織章程的必備規則。在集體經濟組織章程中可以規定集體收益分配的比例、分配的時間、分配的形式等問題。另外，為了防止成員自治出現多數人欺壓少數人等“自治失靈”問題，還要在《物權法》等法律中以強制性規范規定收益分配規則的底線，比如在法律對分配標準有明確規定時遵從法律，無明確規定時鑒于成員對收益的貢獻并無大小之分，收益分配原則上要進行均分。

三、農村集體經濟組織收益分配權主體資格確定標準的選擇

農村集體經濟組織收益分配權的主體為集體經濟組織成員，是因為集體經濟組織在歷史上承擔了為成員提供生存保障的功能。原來的集體收益分配方式對農民的最低生活具有“保障性”。[12]上世紀60年代初，廣大農村經過人民公社化運動，耕地、住宅用地、基本農田水利設施等都成為集體財產，農民在喪失基本生產資料所有權之后，只能加入集體經濟組織取得成員權，進而取得宅基地使用權、土地承包經營權以及收益分配權來獲得生存保障?！半x開集體農民幾乎無法生存。”[13]成員權成為一個福利品，農民只能基于特定身份取得，有學者就認為“集體經濟組織成員權是一種財產和人身關系相結合的權利”。[14]而戶籍是確定身份的有據可查的可靠辦法，集體成員的身份也是以農業戶口為基礎確定。然而現代戶籍改革要求把戶籍純粹化為確認、登記公民出生、死亡、住址等人口基本信息的一項制度，淡化戶籍的利益分配功能，廢除附著在戶籍上的差別性社會保障，使社會保障等公共服務實現城鄉均等化。與戶籍制度改革相配套的一個重要改革措施就是全面推進社會保障體系建設。因此，再以戶籍確定成員資格不符合現代社會要求，以戶籍確定土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權也不符合中央的改革政策。目前許多集體經濟組織收益分配糾紛就是舊制度與現實需求不符，引發能否繼續享有收益分配權的爭執。

那么，究竟如何確定農村集體經濟組織成員資格？這要從基于農村集體經濟組織成員資格而取得的成員權性質入手。集體經濟組織成員權的核心內容——土地承包經營權、宅基地使用權、收益分配權其實都是財產性權利，雖然集體經濟組織成員權也包括了參與決策權、選舉權、知情權等，但這些權能的存在目的都是為了輔助土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配請求權等財產權利的實現，其自身單獨的行使和享有不具有任何意義。因此，現代集體經濟組織成員權在去除了保障性社會功能之后，應屬于市場經濟中的財產性權利?；谔囟v史時期農村集體經濟組織特定的功能，農村集體經濟組織建立之初其人員組成、范圍劃定等都是國家公權力干預的結果，而且是以行政方式強制性地將一定社區范圍內符合規定條件的個體編入集體經濟組織。然后，在褪去特定功能之后，作為私法上的組織，哪些人可以進入集體經濟組織、進入集體經濟組織的條件是什么、集體經濟組織及其成員的權利義務內容等都應以自治的方式確定。要由集體經濟組織成員共同制定章程來確定成員資格的得喪變更問題。除了現有成員資格及相應的收益分配權以既定歷史事實來確定外，農民可以依據章程規定的條件、程序自愿加入、退出集體經濟組織或者轉讓自己的成員資格、成員權。成員資格在取消了戶籍這一標準之后，其得喪變更規則就可以根據市場交易規律和現代經濟組織的基本法律規則建立，實現成員資格開放性，這也符合人口流動的規律。[15]除了當事人死亡引發繼承外，集體經濟組織成員資格及成員權并不因婚嫁、外出務工、參軍等原因發生變動。集體經濟組織收益分配權也以成員資格為準予以確定，這種情況下如果再以婦女出嫁為由剝奪其收益分配權就不妥當。

四、農村集體經濟組織收益分配糾紛解決的司法路徑

對于農村集體經濟組織收益分配糾紛能否以司法途徑得以解決，筆者認為，完全應該將其納入民事訴訟在法院受理審理，原因在于：第一，現代農村集體經濟組織成員權屬于財產權、民事權利，因此其中關于收益分配的糾紛實質是財產權的行使糾紛。從糾紛內容看，農民與集體經濟組織之間關于征地補償費等收益分配而產生的爭議屬于經濟糾紛，完全可以納入民事訴訟受理。第二，農村集體經濟組織收益分配糾紛產生的實質是集體經濟組織成員對于成員權中收益分配權如何實現、是否受到侵害產生的爭議，而《物權法》第63條第2款規定，“集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”法院既然可以撤銷侵害成員權的集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定，對于集體經濟組織收益分配中類似糾紛進行司法干預就不存在問題。第三，在農村社會保障體系健全之后，今后農村集體經濟組織承擔的功能將逐漸演變為純粹的集體資產經營等經濟性事務處理，“在政社分離的體制下，農村集體經濟組織應該集中于其經濟職能，將公益和福利性職能交給基層自治組織、政府來處理。”[16]農村集體經濟組織功能純粹為經濟功能之后，其應定位于私法組織，與其成員之間地位平等，此類糾紛也應通過民事訴訟解決。

當然法院將農村集體經濟組織收益分配糾紛納入民事訴訟受理審理，還需要解決幾個問題：第一，明確農村集體經濟組織的訴訟地位。將來的《農村集體經濟組織法》要將集體經濟組織按照法人制度來設計，農村集體經濟組織要以自己的名義做出決議、承擔權利義務，在這部法律出臺前，要以司法解釋形式從寬認定訴訟法中的主體范圍，明確農村集體經濟組織可以以自己的名義應訴；第二，要明確司法機構可以受理哪些農村集體經濟組織收益分配糾紛。如前述，農村集體經濟組織收益分配本質上是成員自治的事項，因此對于成員大會分配或者不分配以及如何分配的決議，應屬于一種經營判斷，有時部分成員可能為了維持集體經濟組織的發展，不希望分配盈余，而其他成員可能是出于各種原因而希望分配盈余，這種沖突本身并無“對錯”之分，可能僅僅是經營理念的不同，外部不應干預。法院通常也不應介入這種涉及集體經濟組織內部經營決策的是非。除此外的集體經濟組織收益分配糾紛原則上都應予以受理。比如未經農村集體經濟組織成員大會做出決議，集體經濟組織機構人員或者村民委員會擅自決定分配規則，成員不服的，法院應予以受理進行救濟；成員對于農村集體經濟組織章程中關于收益分配的條款效力有異議的，法院應予以受理進行司法審查；農村集體經濟組織成員大會做出分配或者不分配以及如何分配收益的決議，集體經濟組織未予以執行，成員起訴的，法院應予以受理進行救濟。

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【責任編輯：宇輝】