“穹頂之下”
——跨區域治理霧霾的法治化路徑探討

張亮

“穹頂之下”
——跨區域治理霧霾的法治化路徑探討

張亮

經濟發展會造成一定的環境污染，如何妥善處理經濟發展和環境保護之間的關系是需要關注的問題，如何通過法治化來加強環境保護是需要研究的問題。環境污染特別是大氣污染有很明顯的區域性特點，區域聯合治理是解決污染的關鍵所在，區域聯合治理的法治化手段在整個過程中更是起到舉足輕重的作用。在此之前，我國部分地區已經有過區域聯合治理法治化路徑的前例，例如：京津冀地區跨區域聯合治理霧霾的法治化途徑，蘇浙滬地區跨區域聯合治理海洋污染的法治化研究。筆者通過對相關案例及法律制度的研讀以及實地考察，總結出了區域聯合治理霧霾所面臨的幾個關鍵問題及其解決辦法。

霧霾；跨區域聯合治理；公益訴訟；司法管轄

中國的GDP從1978年開始，每年都在遞增。自2006年之后，中國GDP的增長呈直線上升的態勢。目前中國GDP總值，在世界上已經趕超日本，緊隨美國的腳步。中國經濟發展的背后也存在著嚴重的環境污染，從環保部的官網中我們可以看到一些經濟發達的省域AQI指數與經濟發展狀況呈現明顯的反比趨勢，而且之間的差距也被拉得越來越大。縱觀各國的歷史，在經濟轉型改革的過程中，經濟發展與環境保護之間的矛盾是一直存在的。在前車之鑒的指引下，希望中國能夠吸取教訓，妥善處理經濟發展與環境保護兩者之間的關系。

京津冀地區在地域上互相接壤，都是我國重要的工業區。但同時也是我國三大污染區中最為嚴重的，該地區城市密集比較大，人口較多。三個地區地方法律制度比較完善，人們的法制意識也都比較強。單獨的解決地區的污染沒有區域聯合治理的效果好。因此，京津冀地區跨區域聯合治理是現實所需。

京津冀地區毗鄰海洋，常年受海陸季風的影響，上風向地區的污染空氣在季風的作用下經常被帶到下風向地區，區域之間的污染經常影響到周圍地區。因此，京津冀地區跨區域聯合治理霧霾是有科學依據的。

京津冀地區跨區域聯合治理霧霾的法治化路徑是必須的，然而法治化的方法在實行的過程中卻又面臨著一些現實性的問題，環境污染管理的地域僵化，環境污染的司法管轄問題等等都是在實踐中遇到的問題。

一、跨區域聯合治理霧霾的法律制度不完善

與京津冀地區環境跨區域治理與協作，不僅是區域政府之間行政職能行為，也是環境法治所要求的法律行為。因此，必須依法進行。目前，以京津冀地區為代表的環境跨區域治理與協作法律制度不完善比較突出，沒有系統的完善的環境區域治理法律制度，這對區域聯合治理霧霾的實踐造成了比較大的阻礙。其次，區域聯合治理霧霾需要建立相應的立法機制，這個立法機制是管理區域聯合治理霧霾的共同機制，不是偏向于，或者照顧于某一個地區的立法機制，區域聯合治理霧霾共同立法機制需要顧全大局，在立法的過程中要充分考慮各方利益的協調。再者，有一些立法人員觀念比較落后，還是注重于保護一些經濟方面的利益，或著就是比較偏向于自己所在地區的利益，不注重區域的共同利益。

二、跨區域聯合治理霧霾缺乏共同的執法機關

根據對京津冀地區過去和目前霧霾治理的執法情況考察，基本上以各省、市各自組織開展的執法治理，和以各職能部門組織開展的執法治理等形式進行，這種各自為政的執法方式存在很多的弊端。

（一）局限性比較突出

京津冀地區各自開展的霧霾執法治理與跨區域聯合治理霧霾要求不相匹配。首先，其執法主體組織單一，無法實現集中支配與統一調度等要求；其次，其霧霾治理執法服務的區域局限性明顯，無法實現對京津冀地區環境整體執法目標；再次，對涉及跨行政區域的相關矛盾糾紛時，無法有效實施跨區域治理與協調等執法效果，無法與京津冀地區跨區域聯合治理霧霾實行有效對接。

（二）部門之間的協作作用缺乏

根據對一些職能部門以往霧霾污染治理執法調查，他們大多以各自組織執法治理。而分散型的執法治理缺陷比較突出，執法利益本位主義比較普遍，有關信息互通和共享機制缺失；各部門執法中缺乏通力協作，執法治理中如遇職能交叉性問題，容易發生執法矛盾；由于各自分散的多頭執法，不但弱化了執法治理的作用，而且造成了執法資源和成本的浪費以及難以形成合理執法等。

（三）難以呈現聯合治理的實效

各職能部門各自為政造成了聯合治理名不副實，資源和成本投入卻難以收獲實際的效益。長此以往，跨區域聯合治理霧霾只會變成一紙文書。

三、跨區域聯合治理霧霾的司法管轄問題

環境污染，尤其是涉及水和大氣的污染，污染行為地和損害結果地往往不在同一行政區域，具有跨行政區域的特征。因此，更容易衍生各行政區域為了保護狹隘的地方利益，對位于本行政地區但是污染其他行政區域的污染企業，采取放任，甚至保護的措施，最終污染了環境，損害了更廣范圍內的整體利益。

京津冀地區常年受海陸季風的影響，對于霧霾這種大氣污染，處于上風方向的區域往往會對下風方向的區域造成危害。然而，現行的法律法規對于這種案件的應對僅僅只有指定管轄。在我國，法院制度雖然獲得了一定的進步，但是依然存在諸多干擾法院獨立、公正行使審判權的現象，司法地方化表現得尤為突出。法院在人、財、物的管理上受制于各級地方政府，司法活動受到地方因素的較大影響，甚至淪為了地方保護主義的實施工具。因此，跨區域聯合治理霧霾的司法管轄問題是一個現實的迫切需要解決的問題。

京津冀地區跨區域治理霧霾中存在的上述一系列問題，從根源上說是由于行政壁壘引發的政策、法規不統一導致，如果要從根本上解決上述問題必須將區域協作通過統一立法的模式走法治化的道路才能解決京津冀地區跨區域治理霧霾過程中所遇到的一系列問題。針對京津冀地區跨區域聯合治理霧霾存在的問題，從法治化治理路徑提出相應的建議。

四、跨區域聯合治理霧霾的完善建議

（一）形成統一的區域立法主體

由于京津冀地區屬于省級區域，現階段還沒有通過形成統一的區域立法主體，對此可以考慮以下兩種模式：

模式一：京津冀三地基于霧霾環境的跨區域治理這一共同目標，通過三地合作方式，在其中某一地成立專門的區域行政立法機構，獨立承擔區域行政立法工作。該立法機構應該是獨立于其他任何一地的立法機構，在立法過程中不受制于任何一地的干預。

模式二：京津冀三地建立松散型的區域行政立法聯席會議制度，即三地省級政府定期或不定期地就區域霧霾環境治理立法事項進行溝通、協調與合作，具體的區域行政立法工作則由具有行政立法權的某一個或者幾個地方政府承擔。需要注意的是這些具有行政立法權的政府在立法過程中要兼顧三地政府的意見，不能有地域偏向性，否則聯席會議就僅僅只是一個形式，看不到任何的實際效果，而且會造成各種資源的浪費。

就上述兩個模式而言，如果選擇模式一設立跨區域的立法機構，對于統一區域行政立法和推動立法在區域所轄范圍內得到執行而言是最佳的選擇，但是就我國目前的國家組織體制和立法體系而言，如果用這種方式實現區域法治統一，將會排斥地方政府在區域立法協作中的主導地位，缺乏反復博弈的立法成果很難在區域內順利實施。如果選擇模式二，雖然看似松散、柔性，沒有取得體制上的突破，但是就目前霧霾環境的跨區域治理的現實而言，區域立法本身不是簡單的統一法制，而是給各個地方政府一個法制協調的平臺，從而通過溝通與協商，以達到利益的平衡與合作，也只有將京津冀三地政府納入到立法博弈的過程中來，三地合作就霧霾環境的跨區域治理的立法才能為各方所接受，并不會影響最終的實施效果。因此，目前京津冀三地政府在霧霾環境的跨區域治理立法中，選擇第二種較為松散的模式比較符合實際情況。

（二）有效利用好公益訴訟在解決跨區域霧霾治理中的作用

霧霾污染事件往往會波及到周圍地區，對于這樣的跨區域污染事件，公益訴訟能夠很好地維護當事人的利益，對于霧霾的治理和監管也起到一定的作用。

梁慧星教授認為：公益訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，因而是與起訴人自己沒有直接利害關系的訴訟。值得探討的是具備什么條件的個人和團體才是正當當事人，或者才是當事人適格。由于公益性組織是以推動和保護公共利益為目的，因此它們對相關公共利益更為關注，可以成為公益訴訟的積極推動者。因此，符合法定條件并符合本身章程目的的團體，應當具有公益訴訟的訴訟資格。公益訴訟在解決京津冀地區跨區域聯合治理霧霾案件過程中主體資格問題是關鍵所在。

公益訴訟制度自身有其他制度無可比擬，無法替代的優越性：它在某種意義上彌補了法律制度上的缺陷，為提高國民素質、社會穩定、經濟發展發揮一定的作用。其運作帶來的法律效益遠遠超過它所帶來的不足之處，環境公益訴訟不但可以填補由于行政疆域的約束而造成的監管空白，而且還是監督行政權利的重要途徑。公益訴訟在京津冀地區跨區域聯合治理霧霾過程中起到了關鍵性的作用，對于京津冀地區的環境保護意義深遠。

（三）成立專門的環境資源審判機構來解決跨區域的霧霾污染事件

如前所述，由于季風的影響，處于上風方向的霧霾污染地區經常影響到處于下風方向的地區，對于此類案件的管轄以往通常是按照指定管轄來處理的。在不修改現行《人民法院組織法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》和《刑事訴訟法》等法律的前提下，跨行政區域環境司法管轄可以通過指定管轄的路徑實現。這也是實踐中大部分環保法庭所選擇的路徑。然而，指定管轄只是短期的應急措施，不是長遠之計。

盡管通過指定管轄，可以在一定程度上實現特定行政區域范圍內的跨區域司法管轄。但是，指定管轄畢竟不是一種常態制度設計，而是一種個案式的處理方式，必然存在著不確定性。更重要的是，指定管轄并未對現行的司法體制進行根本性改變，實效有限。

因此，通過指定管轄實現跨區域環境司法管轄只能作為一種短期內的應急措施。如果想要更好地發揮跨區域管轄的功能，就必須對現行的涉及司法管轄權的法律進行修改，徹底或局部改變現行的司法體制，從立法上確立與行政區劃適度分離的司法管轄制度。最優的路徑是按照專門法院的模式設置環境法院，實現對環境案件的專屬管轄。目前最高人民法院設立了環境資源審判庭，全國各地也有一百多家法院設立了不同類型的環保法庭。但是，這些環保法庭無一例外都是普通法院的內設或派出機構。在法院管轄制度沒有總體變動的條件下，這些環保法庭在跨區域管轄方面的作為相當有限。因此，我國應當逐步改變目前以行政區劃分割自然形成的流域等生態系統的管轄模式，著眼于從水、空氣等環境因素的自然屬性出發，結合各地的環境資源案件量，探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃的環境資源專門審判機構。

根據我國《人民法院組織法》第二十八條的規定，專門人民法院的組織和職權由全國人民代表大會常務委員會另行規定。因此，想要通過設立專門法院的路徑實現跨區域環境司法管轄還需要全國人大常委會制定相應的法律或授權。

跨區域治理霧霾的法治化道路是漫長的，過程也必然是曲折的，但是跨出了第一步就要將這條路走完。美麗的春天雖然未到，但酷寒的深冬已經遠去。

張亮，男，江蘇大學法學院學生。

D922.68

A

1008-4428（2016）11-134-03

此為“江蘇大學2016年大學生實踐創新訓練校級一般項目”：“穹頂之下”——跨區域治理霧霾的法治化路徑探討的研究成果。