建立預算績效管理的長效機制

胡鐵鳴

（湖北省測繪地理信息局測繪應急保障中心，湖北 武漢 430071）

建立預算績效管理的長效機制

胡鐵鳴

（湖北省測繪地理信息局測繪應急保障中心，湖北 武漢 430071）

我國預算績效管理工作起步晚，頂層制度設計先天不足，存在管理規則不明、責任不清、人才缺乏等問題。要從頂層制度設計入手，強化預算績效管理的剛性約束，加大績效評價手段與方法建設的力度，重視績效管理結果的反饋和應用，發揮預算績效評價結果的示范效應。

預算績效管理；財務成本；績效評價體系；信息公開

隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，我國財政管理體制的頂層設計賦予了新的內涵，特別是針對財政預算資金管理中長期存在的“重分配、輕管理，重支出、輕績效”等問題要持續開展預算績效評價，把“誰花錢”和“怎么花錢”有機結合起來，使之與預算編制、預算執行、預算監督一起成為預算管理的有機組成部分。這樣，從財政資金管理的角度看，預算資金處于全過程監控之下，預算單位從過去的“要錢難”轉向“花錢難”，實際上倡導的是一種以績效為中心、對支出結果負責、對社會公眾負責的精神。

一、我國預算績效管理的實際效果

“績效管理”這個概念不是我們首創，“績效管理”這一概念由20世紀70年代美國管理學家赫爾曼·阿吉斯在《績效管理》一書中提出。目前，績效管理不僅在發達國家廣泛運用，同時也推廣到了發展中國家，將績效管理用于預算管理工作中，就產生了預算績效管理。

績效管理20世紀90年代開始在我國政府管理中運用，自從黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”后，各級政府管理職能才把績效管理逐步納入預算管理工作環節，特別是國家財政部為了加快部門預算管理，提高財政預算資金管理水平，在2005年專門出臺了《中央部門預算支出績效考評辦法》，為全面實施預算績效管理工作指明了方向。在不同的歷史時期，各地始終圍繞“完善預算績效管理制度，建立健全績效目標確定、績效跟蹤、績效評價及結果應用有機結合的預算管理機制，實現全過程預算績效管理”的工作總要求，不斷探索新經驗新做法，在財政資金預算管理與監督的各個環節充分發揮《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《關于推進預算績效管理的指導意見》等法律法規的示范作用，開創立預算績效管理工作新局面。

長期以來，我們關注各種經濟社會發展顯性指標的考評，如GDP、人均收入、財政收入等，對各級地方政府的行政績效考評也集中在上述指標的好看上，不太注意我們管理活動中的一些薄弱環節，比如錢是怎么花的，花的效果如何？哪些錢該花，哪些錢不該花？等等。近年來，各級預算單位按照財政部門部署，積極開展預算績效管理工作，工作有起色，有亮點，但整體上看，我國的預算績效管理文化觀念尚未形成，預算績效管理法律體系還未建立，財政預算透明度普遍較差，科學合理的績效指標體系尚未健全，特別是在當下踐行“中央八項規定”的大背景下，有些地方或部門突擊花錢、亂花錢的現象仍然高發，需要進行綜合治理，提高預算績效管理的科學性和針對性。

二、預算績效管理工作中存在的主要問題

一是預算績效管理的頂層制度設計缺失。由于全過程預算績效管理才剛剛起步，過去財政部作為全國財政資金預算績效管理的組織者，側重于預算資金的分配，績效目標編制指向不清、沒有系統的量化指標作為支撐，導致各地財政監督管理的大部分精力放在預算資金到哪里去了？什么時候去的？至于事后預算資金如何使用、效果如何大都關注不足。即使是在開展預算績效考評工作的許多地方或部門，在評價主體、評價方法、評價指標、評價標準和基礎數據等方面缺乏統一標準和統一規則，有的還自定標準，人為操作，導致績效評價質量失真，破壞了績效評價的公信力和權威性。

二是績效評價指標缺乏系統性與合理性。評價指標設計是否合理，是否科學，直接關系到績效考評的公正性和權威性。目前各級地方政府為了追求所謂的政績，熱衷于鋪攤子、上項目，在GDP、固定資產投資、合同資金等指標上排位領先，過多地突出經濟效益方面的績效，忽視了預算資金管理方面的問題，特別是投入與產出之間的合理搭配，加上設計的一些績效指標之間沒有建立橫向的聯動關系，缺乏有機的整合，很難全方位反映部門績效管理的工作業績。因此，合理科學的指標設計是提高績效評價工作水平的前提和出發點。

三是預算績效管理流于形式。各級行政事業單位的資金來源、財政資金使用情況和預算編制執行情況是我國財政監督管理部門實施動態管理的核心內容，這種管理活動的出發點是通過提高預算資金使用的透明度和科學性來規避財政資金使用的風險，也是評價政府部門工作效能、完善人力資本配置結構的現實需要。但是，由于缺乏激勵約束機制，預算和決算工作分離，事實上造成績效評價結果的好壞與以后年度的預算安排并沒有直接的關聯效應，獎優罰劣的正向評價和激勵機制沒有真正建立起來。如此下去，績效信息公開、績效問責等方面進展較慢的局面得不到徹底改觀，預算績效管理工作流于形式，績效考評的效果大打折扣。

四是專業人員缺乏。預算績效管理工作專業性強，門檻高，管理者一方面要有扎實的專業修養，不僅要用艱苦繁瑣的調查研究來收集資料數據，掌握大量有用信息，為預算績效管理打好基礎；還有借助基礎數據進行測算、分析、提出結論與評價意見或建議。另一方面，由于預算績效評價工作涉及面廣，大都涉及經濟、管理、統計、社會、文化等領域的相關專業知識,對管理者的綜合素質要求比較高。當前，績效管理人才結構不合理，通才缺乏，特別是那些既懂專業，又懂績效和財務管理復合型人才更是難求。

三、建立預算績效管理的長效機制

首先，從頂層制度設計入手，強化預算績效管理的剛性約束。一個地方或單位部門的工作績效如何，政府財政部門資金管理的效率如何需要有一個權威的系統的評價體系作支撐，不能依靠長官意志，也不能受制于各類地方規章，而是要破除本本主義和形式主義，以績效評價為手段，優化政府財政資源配置效率，建立公共產品服務績效評價管理體系。這個體系包括績效目標、績效監控、績效評價、結果應用等諸多環節，涉及績效管理工作的具體流程和操作細則；要分級分類明確財政預算資金管理各相關機構和人員的職責范圍和問責程序，把質量控制落實到人、到崗，進一步完善便于操作的實施細則及業務規范；嚴格按照財政部門有關“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的要求，有計劃、有重點地開展全過程預算績效考評，促進全社會相關預算績效管理部門和單位守土有責，各負其責，實現預算績效管理與預算編制、執行、監督的良性互動。

其次，加大績效評價手段與方法建設的力度。我們要強化財政部門、預算單位的績效評價主體職責，提高績效評價的科學水平，不能離開有效的方法和手段。在方式方法上，要改變過去那種以自我評價、定性評價、成本效益分析為主的方法，全面實施自我評價與外部評價相結合、定量評價與定性評價相統一的方法，特別是以引入第三方評價為突破口，徹底擺脫人情評價、伙伴評價的弊端，提高績效評價的公正性和權威性。當前各地區、各部門評價指標、評價標準不統一，政出多門，嚴重干擾了財政部門預算資金管理的正常程序，要加快對預算資金管理績效指標的設計和修訂，調整不合理指標設定，補充新考評指標，進一步強化那些突出績效特色，細化、量化的績效指標；從分級分類管理的角度來加強各類標準值的收集和整理，使評價指標大體能夠體現現有行業、專業的特點和評價要求，打破部門或地區歧視；對那些具有典型意義和代表性的行業評價標準可以像會計預算科目一樣在全國每年公布一次，實施動態管理。

第三，重視績效管理結果的反饋和應用。科學的績效管理的評價結果客觀上真實反映了一個單位或部門預算管理的效率，是衡量管理工作好壞的尺度，也是財政部門為相關單位以后年度預算安排的重要依據，對于那些績效評價結果不好的單位，原則上不予安排或調減預算；而績效評價結果好的單位，則會優先安排預算。因此，財政部門不能把績效評價結果貼在墻上，寫在各類簡報中，要把績效評價報告和結果及時反饋給被評價單位，督促其對照檢查，舉一反三，提高預算管理水平，降低支出成本，強化支出的責任意識。一方面，績效信息公開的工作要走在前面，要積極主動地定期向政府部門、人代會等報送反饋績效評價報告，公之于眾，績效評價結果廣泛接受社會監督，對民眾關注度高的項目績效評價要采取電視問政、網絡互動等形式全過程公開，接受社會監督。另一方面，要加強激勵約束機制建設，獎罰分明，問責到人、到崗，不掩蓋矛盾和問題，不避重就輕，表揚獎勵先進，懲罰鞭策落后，發揮預算績效評價結果的示范效應。

[1] 夏先德．《預算績效管理要抓住六大關鍵點》．《中國財政》,2013年第4期．

[2] 李進煥．《高校預算績效管理存在的問題及對策》．《三峽大學學報》(人文社會科學版),2015年第5期．

[3] 劉嬌．《淺議事業單位預算管理的問題與對策》．《企業研究》,2013年第9期．

[4] 程存軍．《預算松弛成因分析及對策》．《現代經濟信息》,2016年第2期．

[5] 唐碧海,范寶珠．《財政預算引入績效管理分析》．《珠江經濟》,2004年第5期．

（責任編輯：李 健）