淺析中國高速公路管理體制改革

曾國煒

[摘 ?要]我國高速公路建設起步于20世紀80年代中葉，目前，我國高速公路總里程已經躍居世界第二位，有高速公路建設，就有高速公路管理。縱觀我國高速公路的發展和演進，如同高速公路發展初期缺乏建設經驗一樣，我國高速公路管理也是在管理體制理論準備不足，不同管理體制產生的不同管理效應，使高速公路管理更為社會所關注。

[關鍵詞]公路 運營 管理 體制改革

中圖分類號：U4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）24-0067-01

一、我國高速公路管理體制現狀

（一）多種管理體制模式并存

我國《公路法》第18條規定給出了我國公路管理體制的原則框架，但是對于許多具體問題則賦予各級地方政府（尤其是省級政府）自行解決，導致各地對高速公路管理體制的選擇呈現出“八仙過海，各顯其能”之勢，創建了多種管理體制模式。

（二）分散管理

“諸侯割據”。按照“誰投資，誰經營”的原則，我國高速公路建設投資的多元化必然導致多頭經營管理，出現“諸侯割據”的局面。即便是一條連通的高速公路，由于投資主體不同、建設時期不同，其經營管理的歸屬也不同。再者，我國目前尚未出臺全國性的高速公路管理法律法規，“諸侯”們各自為政，難于協調。

（三）政企不分

我國已建成的高速公路中，很大一部分是在計劃經濟向市場經濟過渡的時期建設并管理的，是在由政府投資逐漸向政府、外資、企業以及私人等多元投資主體轉變的過程運作產生的。因此，即使是一些已經注冊的高速公路經營公司，也或多或少地帶有原事業單位的性質，沒有實現真正意義上的政企分開。

二、我國高速公路管理體制存在的問題

（一）高速公路管理的法律法規不健全，缺乏行業標準規范

目前國內沒有統一的高速公路管理法規和統一的行業標準規范，給高速公路的日常管理帶來了很大困難，主要表現在收費制式和標準的混亂，收費系統兼容性差，作弊、逃費的行為頻發，司法實踐依據不足等問題。

（二）高速公路建設、運營體制中存在的問題

1.建設和管理相互分離

中國高速公路管理的滯后以及投入資金的不足，造成了某些路在通車的時候就出現很多的管理問題，管理人員配備及管理機構設置等都不能夠迅速的到位，推延了運營管理的整合時間，導致了現代化的設備與管理體制的不和諧、及相關的政府政策不協調等一系列問題，阻礙了中國高速公路的迅速發展。？

2.政企不分，事企不分，性質模糊

高速公路建設資金主要來源于國家財政與銀行貸款，現有的公路建設經營單位或公司也絕大部分是國有性質，這給高速公路管理體制的改革增加了復雜性，在高速公司化改造的轉制過程中，國有資產將成為公司的最大股東，這往往形成政府對高速公路公司企業化的經營實施過多的干預，從而混淆了政府與企業的職能，高速公路公司在管理上往往無所適從，形成政府多頭管理，使高速公路公司無法專致于企業化經營管理，造成高速公路經營公司既要履行政府的部分職能，又要按現代企業的要求進行運營管理，又要依照事業單位的特點管理人事。

3.分散經營，路網分割嚴重。

公路運輸的特點決定了公路網的管理必須統一、高效，而且需要跨區域的協調和統一，具有不可分割性。而目前，我國的公路管理不僅有普通干線公路網和高等級公路網之分，就是在高速公路內部也出現了多個利益主體各據一方，分散管理，獨立行事的局面，一方面嚴重影響了路網的統一性，公路所特有的社會經濟效能無法得以充分發揮;另一方面增大了管理成本。

四.我國高速公路管理體制改革的建議

（一）建立健全高速公路管理法規體系

由于公安和交通部門都對高速公路由管理的權限，應建立健全的法律來完善其分工，使它們互相協調。《公路法》、《收費公路管理條例》等法律法規的頒布，可以很好的保證高速公路管理工作的順利進行。

（二）實現高速公路企業化經營的迅速發展，加強政府的宏觀調控

1.建立制衡的法人治理結構，使其有效并且權限明確

制衡的法人治理結構是企業正常行使企業法人財產權的有效保障，是為了達到資源的合理配置。根據國家公司法規定，對于高速集團公司，一定要有各負其責、有效制衡、協調運轉的法人治理結構，能夠形成民主科學、權責明確、靈活高效的決策、經營、監督機制。按照相關的法律對其目前的主管人員權限及程序進行明確規定，合理產生公司董事會、監事會人員。

2.要實現政企分開的高速公路管理

在高速公路交通部門設置有專門管理高速公路建設的部門，統一領導全國的高速公路管理，并根據高速公路的發展狀況，制定合理的高速公路發展規劃，建立適應的法規，確立高速公路發展的總體目標。省交通廳亦對本省的高速公路的合理規劃及資金籌措進行統籌協調，保證高速公路路網建設經濟效益與地方民生相結合，并由授權設立的高速公路公司對高速公路進行管理，依據一路一公司的原則，實行管理，但對里程較短的高速公路，采用多路一公司的原則，進行經營管理。高速公路集團公司主要負責著高速公路的收費經營與高速公路維護保養等，其“統一領導、分工負責、授權經營”的組織形式，保證了政府和企業的職能分開。高速公路集團公司對高速公路的建設經營由一定的責任和權力義務，加強企業管理、獨立核算，更好的實現自我約束和自我發展。

（三）實行政企分開，企業化經營

實行政企分開，就是負責高速公路管理事務的政府部門與企業各司其職，各盡其能。政府宏觀調控、總體協調，對其所屬生產、經營性單位，進行行業管理、政策引導、合理配置養護經費;企業則負責高速公路的具體管理活動，使高速公路各企業化管理單位轉變觀念、參與競爭、自我發展，以維持高速公路良好的服務水平等。在高速公路管理中，應堅持政企分開，企業實行自主經營。在交通部設置高速公路管理專職部門。企業必須按照交通主管部門審批的經營范圍、經營期限、收費標準和服務質量要求從事高速公路經營活動、接受專門管理機構的行政管理監督。從我國經濟發達省份的管理實踐來看，集團化管理、企業化運作的模式較好地發揮了市場機制的作用，既實現了高速公路公共物品的特性，又充分利用了其商品性的特點，效果非常顯著。

本論文雖然對高速公路運營管理體制創新進行了初步探討，但是囿于課題本身的復雜性和作者學識的有限，仍然有必要對這一課題作更為深入細致的研究，積極探索適合中國國情的高速公路運營管理的新路子。

參考文獻

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