城鎮化融資視角下的城市發展基金：問題與對策
——以湖南為例

劉　麗

(中國人民銀行株洲市中心支行，湖南　株洲　412000)

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城鎮化融資視角下的城市發展基金：問題與對策
——以湖南為例

劉麗

(中國人民銀行株洲市中心支行，湖南株洲412000)

摘要：在以土地財政加平臺貸款為主的地方政府傳統融資模式遭遇瓶頸的背景下，城市發展基金可以為地方政府提供長期的融資來源，較好地緩解其城鎮化建設資金緊缺。文章在簡要介紹了目前湖南城市發展基金發展概況的基礎上，對其發展中存在的監管法規不完善、籌資成本和項目融資成本雙高、退出難、蘊含風險因素較多等問題進行了分析，最后提出了一些對策建議。

關鍵詞：城市發展基金；城鎮化融資 ；地方政府

一、 引言

自《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》發布實施以來，我國新型城鎮化工作取得了積極進展。但由于在“三期疊加”背景下，隨著經濟下行、“營改增”等財稅改革政策的快速推進、土地出讓收入銳減以及民生等領域剛性支出的持續攀升，地方財政增收減支壓力明顯加大；疊加國發[2014]43號文、國辦發[2015]40號文、財綜[2016]4號文等系列文件的出臺，地方政府融資方式和債務約束漸趨強化等因素影響，以土地財政加平臺貸款為主的地方政府傳統融資模式遭遇瓶頸，城鎮化建設資金保障成為了擺在各級地方政府眼前一個亟待解決的重要課題。

而作為產業基金模式之一的城市發展基金，因不僅具有股權融資性質，以服務城市建設為對象，而且還具有與城建項目的投資規模大、涉及范圍廣、建設周期長等融資特點相匹配的優勢，可以為地方政府提供長期的融資來源，緩解地方政府城鎮化建設資金的緊缺。同時，也因城市發展基金有政府信用作保障，能為銀行等投資人帶來長期穩定的收益。因此受到銀行等投資人和地方政府的青睞，一經推出，便迅速發展成為了地方政府的一種新型融資模式。但由于目前城市發展基金總體仍處于起步摸索階段，其在發展和運行中存在一些問題，值得關注并加以妥善解決。

二、 城市發展基金發展中存在的問題

(一)湖南城市發展基金基本情況

自國發[2014]43號文出臺后，商業銀行為轉變以賺取存貸利差為主的傳統經營模式，普遍加大了業務創新力度，不少銀行都通過成立城市發展基金為政府基建項目等提供融資。從調研情況來看，截至2016年3月末，調研的省建行等8家銀行均已經成立或正在積極籌備成立城市發展基金，共計已成立的基金29只、規模合計364億元，正在籌備中的基金10只、規模合計303億元，部分基金規模在百億元以上。

(二)城市發展基金發展中存在的問題

1.缺乏統一監管和行業規范，相關配套政策待完善。目前，城市發展基金屬于新的業務模式，監管政策以及監管部門的態度尚不明朗，僅財政部《關于印發政府投資基金暫行管理辦法的通知》(財預[2015]210號文)對基金運作提供基本規范，但其他更為細化的配套政策缺失。主要表現在兩方面：其一是基金稅收問題模糊。按照稅法規定，合伙企業股權投資產生的收益適應先分后繳的原則，但城市基金業務目前存在名股實債等問題，基金層面是否繳納所得稅等與稅務部門的認定關系較大，存在一定的彈性，納稅額度的多少既影響客戶的融資成本，也影響銀行對城市發展基金業務的積極性。其二是銀行出資比例不一。由于目前政策層面對于出資比例等均沒有具體要求，而同行業在該領域競爭較為激烈，部分銀行出資比例一再提高，基金運營風險增加。如省建行成立的3支城市發展基金中，銀行出資比例在75%，招行、光大銀行在籌備成立的基金中出資比例則都限定在80%；但由于同業競爭激烈，部分銀行出資比例甚至高達90%，如省工行成立的城市發展基金中，其與政府出資比例為9∶1。

2.資金來源相對單一，基金籌資成本和項目融資成本雙高。由于城市發展基金資金既能用于項目建設，也可作為項目資金本金，加之相對于傳統平臺貸款融資具有期限更長、用款靈活、財務優化功能更明顯等特點，而目前城市發展基金中銀行出資的資金來源較為單一，普遍為銀行理財資金，資金來源缺乏競爭，且需要增加通道機構費用和管理費用。因此投資者對用于城市發展基金的資金收益要求普遍較高，從而形成了基金籌資成本和項目融資成本雙高的局面。如華融湘江銀行籌備設立的3支城市發展基金投資收益要求都在7.5%-8%之間。省建行設立的城市發展基金籌資成本在5.7%左右，項目使用的融資成本在6.5%左右；浦發銀行成立的長沙城市發展基金的資金成本在5-6%左右，加上其他費用后，項目融資成本在7%以上；長沙銀行的城市發展基金籌資成本在6.5%左右，項目融資成本達8.5%。

3.理論上退出方式多樣，但實際執行中主要以回購為主，且存在諸多困難。城市發展基金在設計上充分考慮退出機制，理論上可以通過被投資人回購、投資人轉讓和被投資人上市三種方式退出，但在執行過程中，由于目前部分產業發展基金在上市退出過程中也面臨股權置換難、產業整合難等問題，導致城市發展基金很難通過上市方式退出，而投資人轉讓在城市發展基金退出中較少涉及。因此，實際上我省目前的城市發展基金退出方式以回購為主，即劣后級有限合伙人回購優先級有限合伙人基金份額的方式，但這一退出方式至少存在兩方面問題。其一是優先級有限合伙人出資比例過高，對劣后級有限合伙人回購資金要求較高。部分城市發展基金中優先級有限合伙人出資比例達90%，且基金規模較大，劣后級有限合伙人回購對資金實力的要求較高。以某城市發展基金為例，基金規模200億元，劣后級有限合伙人某市城投出資20億元，需要回購180億元基金份額，而該市城投目前總資產在1137億元，總負債660億元，資產負債率為58%，其中流動資產和流動負債分別為343億元和204億元，近年來利潤總額維持在4億元左右，回購180億元基金份額相當于其總資產的15.8%、流動資產的52.5%，面臨的回購資金壓力總體較大。其二是銀行限定回購期限，加劇劣后級有限合伙人回購壓力。如浦發銀行長沙分行對設立的城市發展基金要求劣后級有限合伙人在8年內完成回購，進一步加大了劣后級有限合伙人的回購壓力。

4.交易結構較為復雜，蘊含其中的風險不容忽視。城市發展基金業務涉及眾多交易主體和交易環節，總體上較為復雜，加之運作欠成熟，隱含的風險因素相應也較多。一是法律風險。商業銀行在落實基金擔保措施中，無論是公益性項目還是非公益性項目，都要求將銀行資金的本金及收益納入政府一般財政預算并報同級人大審議通過，但這與國家預算法存在沖突，雖然部分地方政府或平臺公司出具了相應的文件或承諾，但由于不受法律保護，一旦基金運作工程中出現政府違約等問題，基金將面臨一定的法律風險。二是利率風險。城市發展基金投資期限較長(大多為5年左右)，且多數存在名股實債的問題，被投資方一般按固定利率支付利息，或采取前3年固定利率加未來浮動利率的方式支付利息，而基金籌資的的利率隨行就市，根據市場利率波動，因此基金運營中可能會出現收益和成本價格倒掛的情況。三是流動性風險。基金投資的項目多而散，且公益性項目和盈利性項目參雜，部分項目未必能產生穩定的現金流，同時基金的資金來源主要是理財資金的滾動發行，一旦某期理財收益兌付或者發行募集出現問題，都將使基金運作面臨較大的流動性風險。四是政策風險。由于城市發展基金尚處于起步階段，很多地方還不成熟規范，若地方政府換屆或相關政策變動等情形出現，極有可能造成投資項目貶值或中止，從而使得投資難以收回。

三、對策建議

(一)出臺并完善相關法規，引導城市發展基金規范發展

要盡快出臺并完善城市發展基金相關監管法規，明確城市發展基金的政策定位和稅收問題。同時，對于地方政府出資或以平臺公司名義出資的情況，要嚴格按照國家預算法、國發[2014]43號文、國辦發[2015]40號文、財綜[2016]4號文等相關規定，加強對城市發展基金的監管和引導，避免出現財政違規擔保、地方債變相擴張、平臺公司變相融資的情況。

(二) 積極引入社會資本參與，進一步優化基金股東結構

進一步放寬準入條件，健全稅收優惠、財政貼息等政府補貼機制，廣泛吸引保險、證券、基金、私募、民營企業等多種資本參與城市發展基金，以優化基金股東結構，降低基金籌資成本和城鎮化建設項目融資成本，助推城市基礎設施和公共服務設施建設。

(三) 完善基金退出機制，確保基金到期后順利退出

由于目前城市發展基金通過被投資人上市退出難度較大，而投資人轉讓在城市發展基金退出中較少涉及，因此，目前應主要完善以被投資人回購為主的退出機制，掃清基金退出障礙。一方面，商業銀行應在對不同項目應進行甄別的基礎上，合理把握項目出資比例。另一方面，也應加強對企業的管理和扶持，督促其進行穩健性經營，以增強企業自身實力，避免道德風險的產生。

(四) 慎重安排基金規模和期限，降低不確定性風險的發生概率

商業銀行在正式介入相關城鎮化建設項目之前，應對項目進行考察和甄別，慎重安排城市發展基金規模和期限，并相應設計好在項目種子期、成長期、擴張期和成熟期等各階段的投資比例。對于部分地方財政狀況不佳、政府信用評價不高的項目，可要求劣后級有限合伙人提供擔保或提供抵押物或以其投入的項目本金及其他可追加的項目收益權進行風險緩釋，以減少不確定性風險發生帶來的損失。

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