第三方咨詢機構參與PPP項目的制度完善

蒲麗娟

(四川省委黨校區域經濟教研部，四川　成都　610074)

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第三方咨詢機構參與PPP項目的制度完善

蒲麗娟

(四川省委黨校區域經濟教研部，四川成都610074)

摘要：在經濟“新常態”的背景下，政府融資路徑轉型成為當下的研究熱點，其中PPP模式被各地政府競相采用。而在缺乏法律規范和投資經驗的情況下，地方政府需要借力第三方咨詢機構參與項目評估與運行。本文以第三方咨詢機構介入PPP項目咨詢現狀為研究對象，試圖界定并厘清咨詢機構的職能，完善PPP項目的咨詢制度。

關鍵詞：咨詢機構；PPP項目；制度完善

2015年4月，國家六部委聯合公布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(2015年第25號令)，這部由多部門共同出臺的法規被認為是現行推進PPP模式的“基本法”。隨后，財政部發文《財政支持穩增長的政策措施》，文中提出在加快推廣PPP模式的同時，要規范推進PPP項目實施，嚴格篩選新一批適宜采用PPP模式的項目；并要強化契約意識和風險理念，從財政中長期可持續發展、項目全生命周期的角度，將項目風險納入中期財政風險控制體系。2016年初，我國出臺了《中華人民共和國政府和社會資本合作法(征求意見稿)》，標志著PPP制度的建立完善與風險控制將被法制化。

風險控制是PPP項目推進的重要保障。其中，完善咨詢服務機構參與PPP項目的咨詢制度是適度控制風險的一個途徑表現。通過對政府部門、社會資本和金融機構等多方進行調研后發現：由于參與PPP項目的經驗不足，多方參與主體均有強烈的咨詢服務需求，并對咨詢機構的建議有強烈的依賴性。而目前咨詢服務機構在參與項目評價與項目管理方面尚無相應的制度約束，極易導致咨詢服務機構在利益的驅動下違背項目篩選原則，最終將項目包裝成“偽PPP項目”。面對當下咨詢機構參差不齊、PPP模式經驗不足、眾多主體訴求不一的現象，咨詢服務的稍不謹慎都會直接導致物有所值評價(Value for Money，VFM)的失真，從而損害一方或多方參與主體的利益，最終影響PPP模式的良性發展。所以，為實現 PPP模式的長期利益共享與風險共擔，除認可并借助專業咨詢機構的咨詢服務外，政府部門還應提高自身對項目的認知能力，在建立咨詢機構庫的同時，盡快完善咨詢服務機構參與PPP項目咨詢的制度建設，做到優先防范、規避風險、互利共贏。

一、咨詢服務機構參與PPP項目大有可為

(一)國家政策的大力支持

為貫徹落實《國務院關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)，財政部、發改委相繼出臺了一系列部門規章及規范性文件推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。

財政部在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)中指出“要積極借鑒物有所值(VFM)評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進行篩選，必要時可委托專業機構進行；在訂立具體合同時，地方各級財政部門要會同行業主管部門、專業技術機構，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內容全面、規范、有效?！?/p>

發改委在《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)中提出了“要積極發揮各類專業中介機構在 PPP項目的資產評估、成本核算、經濟補償、決策論證、合同管理、項目融資等方面的積極作用，提高項目決策的科學性、項目管理的專業性以及項目實施效率?！?/p>

(二)政府機構的經驗不足

由于PPP項目周期較長，不可預見因素較多，目前政府部門在法律咨詢、財務核算、合同管理、項目融資等方面尚缺少推進項目實施的技能與經驗?！八街梢怨ビ瘛?，專業的咨詢服務機構具備多元化的項目投資經驗，加強與專業咨詢機構的合作，可以幫助政府在PPP項目中優化設計方案，尋求談判機遇，找到切實可行的運作實施程序，為PPP項目的物有所值評價提供智力支持，從而推進政府與社會資本合作模式的發展。

(三)實施階段法規不明確

社會資本在投資PPP項目時主要擔心融資、招標、收益、管理等環節的相關問題，特別是準經營性項目和非經營性項目的收益來源以及政治風險問題等。面對目前我國PPP模式法律體系的繁雜，有行政法規、部門規章及規范性文本，不同部門的管理辦法也不盡相同，社會資本方參與PPP項目非常期盼得到咨詢機構的幫助和服務。如：針對招投標環節，財政部出臺了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，而發改委采取《招標投標法》，兩者在招標方法上略有不同，咨詢機構可憑借經驗通過項目流程設計，幫助社會資本提高參與PPP項目投資的可能性。

二、國內外咨詢機構參與PPP項目的現狀

(一)國外PPP項目咨詢服務現狀

國外PPP項目的政策咨詢服務主要從PPP中心獲得。如：加拿大是國際公認的PPP運用最好的國家之一。加拿大組建了國家層級的PPP中心，即“加拿大PPP中心”，該中心是一個國有公司，專門負責協助政府推廣宣傳PPP模式，參與具體PPP項目開發和咨詢。澳大利亞的“維多利亞PPP合作中心”也同樣提供意見咨詢，落實相關政策，評估項目成本和預算，協助財政局審批項目等服務，雇員的專業涉及法律、經濟、金融和工程等多方面。

(二)國內PPP項目咨詢服務現狀

2014年底，我國財政部政府和社會資本合作(PPP)中心已正式獲批，但面對全國日益增長的PPP項目投資咨詢需求，仍力不從心。目前的咨詢服務主要來自各省市自己建立的PPP咨詢機構庫。

例如：河南省某市政道路PPP項目，項目實施過程中就采用了“政府+咨詢機構”共同研討的方式推進。據調研了解，該咨詢機構將針對政府部門提供該PPP項目的全生命周期服務，主要咨詢服務包括以下內容：

(1)項目識別階段：協助政府篩選出適合PPP運作模式的項目等。(2)項目準備階段：協助政府設計PPP模式運作的基本交易架構和商業模式，并編制PPP實施方案和工作計劃。(3)項目采購階段：協助政府參與政府與中標(成交)的社會資本協商、談判、磋商并發表專業建議。(4)項目建設階段：協助政府制定項目監督條例，并協助政府對進行項目監督，合同修訂、爭議解決等工作。(5)項目移交階段：協助政府制定項目移交性能測試方案等。

該項目實施采取由洛陽市財政局和住建委選擇專業咨詢機構，但并不完全依靠專業咨詢機構的方式進行研討咨詢，同時約定咨詢機構全生命周期的參與機制，具有一定的代表性，但亦無具體的約束機制。

(三)我國PPP咨詢服務存在的主要問題

目前我國PPP咨詢服務存在約束力不足和制度不完善的問題，例如：(1)一些項目通過咨詢服務被包裝成“偽PPP項目”獲取銀行貸款；(2)一些項目被政府和咨詢機構共同粉飾為“政府套利工具”獲取財政撥款；(3)一些項目在咨詢建議下違反招投標競爭規范；(4)一些項目在采納咨詢意見后簽訂了不公平的回購條約；(5)一些項目在接受非專業咨詢測算后錯誤估計投資利潤等。上述不當行為缺少相應的法律監管與道德約束，咨詢機構不僅不會因此承擔相應的法律后果，還會因此導致項目物有所值評價(Value for Money，VFM)失真，從而損害公眾利益，引發道德風險與經濟風險，最終影響PPP模式的良性發展。

三、咨詢服務機構參與PPP項目咨詢的制度完善

我國目前仍處于PPP模式推行的初期階段，只考慮設立“咨詢機構庫”引入咨詢服務機構參與PPP項目是遠遠不夠的，面對當下多方主體咨詢市場的需求激增，我們還需要從以下幾個方面對咨詢服務機構進行制度完善：

(一)明確咨詢服務機構參與PPP項目咨詢的角色定位

無論是在項目前期的識別發起、準備采購、與社會資本磋商談判、合同簽署，還是項目執行中的行政監管、績效評價以及項目執行后期的移交等過程中，必須明確無論咨詢服務機構專業的能力多強，也只是作為政府PPP項目的顧問角色。同時，相關行業的主管部門要不斷提高自身職業素質，放眼項目方案的全生命周期，方可把控咨詢機構的服務質量，保障與社會資本項目談判磋商的有效性和科學性。

(二)完善咨詢服務機構參與PPP項目咨詢的進入與退出制度

在PPP咨詢服務機構入庫比選方面，要“廣撒網，多斂魚，擇優而從之”，除咨詢公司和研究中心以外，可廣泛引入經驗豐富的會計師事務所和律師事務所，通過評價業務領域和資歷經驗等因素擇優選擇，為PPP模式提供多元化、專業化的咨詢服務。在PPP咨詢服務機構退出方面，若PPP咨詢機構存在不作為或亂作為的現象，政府部門應主動保障咨詢方的利益，將該咨詢機構列入負面清單或剔除出庫，有效保障PPP模式的安全推進。

(三)建立咨詢服務機構參與PPP項目咨詢的考核制度

據調研發現，目前咨詢機構參與PPP項目咨詢是無需相應資質的，入庫的咨詢機構均可參與各類項目的咨詢。而PPP項目因其長期性和復雜性的特征，每一項目均有不可復制性，所以應著重加強咨詢機構的服務匹配與管理考核。一方面，在項目執行前可建立參與環節的考核制度，包括法律支持、技術服務、現場勘探、文件編制、工作能效等多項因素的量化考核等；另一方面，在項目執行后可對項目建立全生命周期的考核評價，特別是對因方案設計不合理，如通過不當的政府兜底、回購安排等給政府增加財政補貼或支出風險等的咨詢機構，應參照上述PPP項目咨詢的退出制度執行。針對服務較好、項目設計優良的咨詢機構，還可根據項目規模和難易程度，合理安排一些相應的咨詢經費獎勵及咨詢優先政策，有效促進PPP咨詢服務的良性發展。

(四)提升咨詢服務機構參與PPP項目的職業道德修養

在我國，目前除一些咨詢公司有設定自己的管理咨詢職業道德守則外，全國尚無統一的管理咨詢職業道德規范。但從目前咨詢公司各自擬定的職業守則來看，均提出要體現“客戶利益的最大化”。而社會基礎設施建設和公用事業不同于一般企業投資，顯然“一切從咨詢客戶的利益出發”并不符合PPP模式的內在要求——利益共享，風險共擔。故參與PPP項目的咨詢機構要充分認識到自身在PPP模式中的重要作用，特別是在PPP模式建立初期，科學公正的項目設計方案和多方共贏的咨詢服務思路才是咨詢服務機構參與PPP項目的職業道德修養所在。

參考文獻：

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