縣域法人機構大額和可疑交易零報告問題剖析及對策

劉志剛

(中國人民銀行望城支行，湖南 長沙 410200)

縣域法人機構大額和可疑交易零報告問題剖析及對策

劉志剛

(中國人民銀行望城支行，湖南 長沙 410200)

一、縣域法人機構大額和可疑交易零報告現象的原因剖析

(一)內因——“不想做”、“做不到”

所謂“不想做”，指縣域法人機構在大額和可疑交易報告問題上秉承對抗哲學，不愿意按照相關要求履行報告義務，是主觀上產生“零報告”問題的原因。主要包括兩個方面：一是反洗錢意識薄弱，二是認為報告成本與收益不匹配。就反洗錢意識薄弱而言，一方面，部分縣域法人機構片面地認為所處地區是縣域甚至城鄉結合部，經濟欠發達，資金來源復雜度不高，而且所面臨的客戶群體大多為農民，屬于低風險客戶，洗錢風險較低，因而防范洗錢風險的意識薄弱；另一方面，相對于發達地區法人機構，縣域法人機構的高管對于履行反洗錢義務及其相關知識的了解較少，經營管理理念也存在差異，造成其所在法人機構整體反洗錢意識薄弱。從表面上看，該項工作不僅不能為有關機構帶來直接經濟效益，而且會在一定程度上增加其運營成本，甚至可能因為嚴格執法而喪失潛在客戶。因此，縣域法人機構的“逐利性”決定了其主觀報告意愿不強。

相應地，“做不到”則是指縣域法人機構自身能力或條件無法達到履行大額和可疑交易報告義務的要求，是客觀上產生“零報告”問題的原因。主要從制度建設、機構與人員設置、人員素質三個角度加以分析。首先，制度建設方面，嚴密詳實的制度是大額和可疑交易報告執行的準則和保障。由于經營管理理念和水平的差異，縣域法人機構大多直接照搬相關法規規定的基本制度或原則，很少從自身實際出發建立詳細有效的大額和可疑交易報告制度。其次，機構與人員設置方面，專門的機構和人員是大額和可疑交易報告的組織保障。受限于經營規模或出于節約成本的考慮，大部分縣域法人機構沒有設立專職機構和人員負責大額和交易報告工作，而是由會計結算部人員或營業部門臨柜人員負責該項工作，管理權責不明，導致實際執行時往往出現“人人負責，人人無責”的局面；此外，也有少部分機構指定了專人負責，但這些機構也沒有把大額和可疑交易報告工作作為常設崗位固定下來，而是采用兼職的方式開展工作。再次，人員素質方面，過硬的業務素質和較好的職業判斷是從事大額和可疑交易報告工作的必要條件。由于可疑交易的隱蔽性、復雜性，判斷一筆交易是否屬于可疑交易不僅要求從業人員較好地掌握支付結算、外匯、會計、稅務等專業知識，還要對洗錢的特征、手段等比較了解，同時還必須具備一定的統計分析能力。洗錢案件首先來自于一線柜臺人員的甄別與判斷，然而，縣域法人機構從業人員的素質跟上述要求相比顯然存在很大差距。據統計，某縣農村商業銀行一線柜臺人員達203人，本科以上學歷僅占30%，大專以下學歷35%，經濟、金融、會計等相關專業的人員占65%，持有會計從業資格證的只有156人，每年參加縣支行或人民銀行集中組織的反洗錢專題培訓1次以上(含1次)的只占85%。

(二)外因——競爭、激勵、監管

根據哲學的內外因原理，內因固然是事物發展變化的主要原因，但外因的作用也不容忽視。除了上述內因之外，經營環境等外部因素也在很大程度上影響了縣域法人機構的大額和可疑交易報告工作。據調查，目前造成縣域法人機構存在“零報告”問題的外因主要可以概括為競爭、激勵、監管三個方面。

一是競爭激烈，業務壓力大。近年來，隨著利率市場化改革等措施的逐步推進，金融行業競爭日趨激烈。在此背景下，金融機構紛紛調整經營戰略，提高服務水平、開發新產品、發展新客戶成為其主攻方向，注重業務發展而忽略義務履行已成為普遍現象。尤其對于縣域法人機構來說，其所面臨的市場競爭更加激烈，具體表現為地區小、人口少而機構眾多，極易出現“僧多粥少”的局面。據統計，某縣現有人口50萬，目前設有銀行機構15家，特別是近5年來，劃出7個鄉鎮，但還增設了6大家銀行機構，銀行機構的增加與行政區域劃出成反比。因此，為了在狹小的市場中求得生存發展或完成上級機構和政府下達的任務，縣域法人機構極易通過放松現金支取管理等手段吸引存款、擴大業務，甚至出現“見錢就攬，有錢就收”的狀況，完全忽視資金性質和來源，不履行大額和可疑交易報告制度規定的相關義務，進而出現“零報告”問題。

二是激勵缺失，報告動力弱。在市場經濟條件下，適度激勵是將外在義務轉化為內在動機的催化劑，是促進組織目標實現的有效措施。同樣地，合理的激勵機制有助于激發縣域法人機構報送大額和可疑交易報告的動力，將“要我做”真正轉化為“我要做”。一方面，激勵可以為機構或人員帶來精神上的滿足感；另一方面，激勵可以在某種程度上彌補因履行義務付出的物質成本。然而，我國現行法律法規均沒有涉及履行大額和可疑交易報告義務的獎勵條款，各法人機構也未制定與此相關的激勵措施，導致縣域法人機構及其從業人員報告動力不足，加之市場競爭激烈，極易因經濟利益等原因而放棄履行大額和可疑交易報告義務，出現“零報告”現象。

三是監管缺位，違規成本低。根據相關規定，中國人民銀行是反洗錢工作的行政主管部門，理應設置專門機構和人員對金融機構大額和可疑交易報告工作進行監管。然而，縣級人民銀行對轄內法人機構的監管始終力不從心。一方面，縣級人民銀行基本沒有配備反洗錢專職機構和人員，而是由會計國庫部門兼任反洗錢工作。由于支付結算、會計財務及國庫日常業務繁重，加之部分縣域會計國庫部門人員配備不足，部門內部本身存在兼任情況，會計國庫人員基本無暇顧及大額和可疑交易報告的監管工作。據調查，某縣人民銀行會計國庫部門共有7名員工，擔負著國庫業務核算、會計業務核算、財務管理、支付結算、賬戶管理和反洗錢業務操作及管理工作，涉及各業務系統近20個，日常業務繁重，部門崗位近30個，每個員工都有3個以上崗位，反洗錢工作根本無法配備專職。另一方面，對于違規行為，縣級人民銀行沒有處罰權，導致監管威懾力不夠。根據《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》第十八條：“中國人民銀行縣(市)支行發現金融機構違反本辦法的，應報告其上一級分支機構，由該分支機構按照前款規定進行處罰或提出建議”，這一規定限制了縣級人民銀行對違規行為的處罰權，造成監管威懾力度不夠。

二、縣域法人機構大額和可疑交易零報告現象的改進對策

(一)加大宣傳力度，強化縣域法人機構反洗錢意識

采取多種有效形式，加強輿論宣傳和政策引導，提高縣域法人機構對反洗錢工作重要性的認識。一方面，人民銀行可以科學運用座談、走訪、印發宣傳資料等傳統方式，傳導大額和可疑交易報告的制度要求；另一方面，適應時代發展特征，人民銀行還可以充分利用微電影、微信等新興電子渠道，全方位地向縣域法人機構宣傳反洗錢工作的重要性及其對經營活動的影響。此外，鑒于部分縣域法人機構高管缺乏反洗錢知識，建議將有關知識的掌握程度納入高管考核標準。多措并舉，強化縣域法人機構反洗錢意識，真正將履行大額和可以交易報告義務作為維持合規、穩健經營的一項必要業務工作。

(二)積極開展培訓，提高縣域法人機構人員業務素質

履行大額和可疑交易報告義務，必須多方位地開展培訓、提升縣域法人機構人員業務素質。就培訓內容而言，針對管理層，應以法律、法規、制度的培訓為主，旨在使其了解大額和可疑交易報告的最新制度安排，提高對報告工作的重視程度；針對一線操作人員，可以因地制宜地制定由淺入深的系列培訓計劃，從反洗錢基礎知識入手到反洗錢法律法規、再到典型案例分析，既可以增強其反洗錢意識，又能有效提高其識別大額和可疑交易的能力。就培訓方式而言，針對管理層，可以采取定期座談、遠程會議等方式，一方面有助于及時掌握相關法人機構大額和可疑交易工作執行情況，另一方面能在很大程度上節約時間成本，容易得到相關法人機構的配合；針對一線操作人員，則可以以傳統培訓方式如授課、講座、業務指導等為主，輔以網絡渠道如微信消息推送，既可以保證培訓效果，又能與時俱進、增強趣味性，激發一線操作人員的學習熱情。

(三)加強業務指導，規范縣域法人機構制度建設和機構設置

完善的制度和組織是完成任務、實現目標的有力保障。解決縣域法人機構“零報告”問題，必須整章建制、規范機構和人員配備。人民銀行可以通過加強業務指導，幫助縣域法人機構規范制度和組織、明確報告流程。第一，結合縣域法人機構實際情況，協助有關機構制定行之有效的操作規程和管理制度，從制度上落實大額和可疑交易報告工作的執行。第二，對于較大的縣域法人機構，如農村商業銀行，應該督促并協助其按照相關法律法規的要求設置反洗錢專門機構，為履行大額和可疑交易報告義務奠定堅實的組織基礎。第三，對縣域經營規模及業務量較小的法人機構，如村鎮銀行，可以引入報告員制度，即指定專人負責與大額和可疑交易報告相關的工作，包括操作人員培訓、大額和可疑交易識別與記錄保存、與監管機構聯絡等工作。這樣，既可以避免縣域法人機構因成本高或人手不足而出現“零報告”現象，又能有效提高反洗錢工作效率。

(四)構建激勵機制，調動縣域法人機構報告積極性

大額和可疑交易報告工作能否制度化、經常化，關鍵在于激勵機制。因此，對于縣域法人機構，人民銀行應建立有效的激勵機制。一方面，建立縣域法人機構大額和可疑交易報告評級制，定期對報告情況進行評級，并將評級與人民銀行監管政策掛鉤，為高等級的法人機構提供優惠待遇，如現場檢查頻率、市場準入政策等。另一方面，建立利益補償機制，對法人機構履行大額和可疑交易報告義務的成本給予一定的補償，補償資金來源可以是財政專項資金，也可以從追繳收入中抽取一定比例資金作為補償基金。另外，對于一線操作人員，人民銀行應督促指導其所在機構建立與報告義務相關的利益激勵機制，將報告工作納入績效考核范疇，增強操作人員的工作主動性。通過構建從監管部門到法人機構、再到操作人員的激勵機制，有助于全面調動縣域法人機構及其從業人員的報告積極性，改善大額和可疑交易“零報告”現象。

(五)完善監管機制，增加縣域法人機構零報告違規成本

現實中，法人機構的違規程度與監管機構的監管強度之間存在著博弈。選擇違規與合規決策時，縣域法人機構主要在違規成本及其可能存在的超額收益之間進行權衡。作為理性經濟人，當“不報告”帶來的違規成本大于其超額收益時，縣域法人機構就會主動進行大額和可疑交易報告。因此，完善監管機制、增加違規成本，是解決縣域法人機構“零報告”問題的有效措施。第一，對于有條件的縣級人民銀行，建議從人力、物力、財力上加強反洗錢組織和能力建設，設置專職反洗錢部門和人員，改變反洗錢工作由會計國庫部門兼責的現狀，實現對縣域法人機構的持續有效監管。第二，對于無條件設置或不需要設置(業務量不大)專職反洗錢部門的縣級人民銀行，可以建立監管員制度，專職負責大額和可疑交易報告等反洗錢監管工作，既能節約組織和人力成本，又能保證監管工作的效率和有效性。第三，創新監管方式，以科技換人力，充分利用現代信息技術監測縣域法人機構的報告情況，如開發線上監測系統。此外，賦予縣級人民銀行適度的處罰權、加大違規處罰力度等也是完善監管機制、解決縣域法人機構“零報告”問題的可行手段。