規(guī)范天津市養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)管理促進(jìn)養(yǎng)老業(yè)健康發(fā)展

◎文/張寶麟

規(guī)范天津市養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)管理促進(jìn)養(yǎng)老業(yè)健康發(fā)展

◎文/張寶麟

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為社會公共服務(wù)體系的重要組成部分，關(guān)系家庭和社會的和諧穩(wěn)定。近年來隨著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了一系列新情況和新問題。本文以如何有效運(yùn)用收費(fèi)管理的方式促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)健康有序發(fā)展為切入點(diǎn)，針對存在的問題，提出加大投入、補(bǔ)齊短板；明確定位，協(xié)調(diào)發(fā)展以及行業(yè)主導(dǎo)，價(jià)格引導(dǎo)等三方面的建議。

養(yǎng)老服務(wù)；收費(fèi)；管理

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為公益事業(yè)，是社會公共服務(wù)體系的重要組成部分，養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)作為養(yǎng)老服務(wù)工作的重要環(huán)節(jié)，關(guān)系廣大人民群眾的切身利益，是普遍關(guān)心的價(jià)格收費(fèi)熱點(diǎn)問題。

價(jià)格管理不是孤立的，更不是單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)命題，它根植于政府公共管理的大范疇中，是社會管理的經(jīng)濟(jì)手段之一。價(jià)格管理對于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給方合理配置資源、引導(dǎo)理性消費(fèi)等均有著重要作用。近年來，天津市按照中央的統(tǒng)一部署，積極運(yùn)用價(jià)格政策，有力地推動了全市養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。但是，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)近年來出現(xiàn)的一些諸如國辦養(yǎng)老院一床難求、民辦養(yǎng)老院資源無法充分發(fā)揮作用等問題備受關(guān)注，因此有必要就如何有效運(yùn)用收費(fèi)管理的杠桿促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)健康有序發(fā)展進(jìn)行一些思考和研究。

一、養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)管理的法律法規(guī)依據(jù)

依法行政是天津市建設(shè)法制化政府，不斷推進(jìn)依法治國的內(nèi)在要求。政府管理養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)的法律依據(jù)是《中華人民共和國價(jià)格法》（以下簡稱《價(jià)格法》）。服務(wù)價(jià)格是指各類有償服務(wù)的收費(fèi)。養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)即是這種服務(wù)價(jià)格，因此養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)適用 《價(jià)格法》的有關(guān)規(guī)定。《價(jià)格法》規(guī)定了政府可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)的商品和服務(wù)價(jià)格類別，其中重要的一項(xiàng)即是公益性服務(wù)價(jià)格。同時(shí)明確規(guī)定，政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的定價(jià)權(quán)限和具體適用范圍，以中央和地方的定價(jià)目錄為依據(jù)。

天津市現(xiàn)行的《天津市定價(jià)目錄》（津政發(fā) [2002]79號）和即將頒布施行新修訂的《天津市定價(jià)目錄》，都明確規(guī)定了公益性服務(wù)中的養(yǎng)老服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由價(jià)格主管部門制定。

按照《價(jià)格法》有關(guān)規(guī)定，國家發(fā)展和改革委員會制定了《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》，這是對《價(jià)格法》中政府制定價(jià)格工作的規(guī)章性細(xì)化，具有很強(qiáng)的可操作性。其中明確規(guī)定制定價(jià)格應(yīng)當(dāng)遵循公平、公開、公正和效率的原則，就養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)具體來說就是制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)平均成本和市場供求狀況、國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展要求以及社會承受能力等要素作為基礎(chǔ)，依法履行價(jià)格（成本）調(diào)查、成本監(jiān)審、舉行聽證、聽取社會意見，特別是分析社會承受能力以及對相關(guān)行業(yè)、消費(fèi)者的影響，在綜合考慮各方面因素的情況下，制定有關(guān)價(jià)格政策，并發(fā)布施行。

二、天津市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)行收費(fèi)管理政策

（一）養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，天津市不斷加大對養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的扶持力度，先后出臺了《關(guān)于加快天津市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》（津政發(fā)〔2008〕27號）、《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展天津市居家養(yǎng)老服務(wù)的意見》（津政辦發(fā)〔2011〕51號）等政策文件，提出了一系列建設(shè)和運(yùn)營方面的扶持政策，全市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)快速發(fā)展。

目前全市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)共計(jì)406所，床位總數(shù)約5.5萬張，千名老人擁有床位32張，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均入住率為70%。其中：市級國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)5所，床位1809張；區(qū)縣國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)15所，床位2929張；社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)266所，床位42811張；敬老院85所，床位3167張；光榮院5所，床位594張；托老所29所，床位1594張；老年宜居社區(qū)1個(gè)，床位（只租不售）1010張，延伸服務(wù) （簽訂協(xié)議上門服務(wù)）床位932張。近幾年，天津市出現(xiàn)了一批規(guī)模較大、服務(wù)較好、全國有影響的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其中既有國辦養(yǎng)老院，也有社會辦養(yǎng)老院，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、競爭有序的發(fā)展格局。

（二）天津市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)基本情況

1.管理現(xiàn)狀

2002年天津市制定出臺了《天津市社會福利機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理暫行辦法》。2010年根據(jù)天津市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實(shí)際情況，進(jìn)行了進(jìn)一步修訂完善，形成了《天津市社會福利機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理辦法》，并對社會福利機(jī)構(gòu)收費(fèi)的內(nèi)涵、制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的原則、審批流程、申報(bào)要件等方面做出了詳細(xì)規(guī)定。政府舉辦及由財(cái)政核撥經(jīng)費(fèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)，實(shí)行政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照市區(qū)兩級分別由同級價(jià)格主管部門制定，并納入《天津市行政事業(yè)單位經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)目錄》進(jìn)行管理；社會組織和個(gè)人投資舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由舉辦者自主制定。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受優(yōu)惠收費(fèi)政策情況

按照《天津市人民政府關(guān)于加快天津市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》（津政發(fā)[2008]27號）等政策規(guī)定，對社會福利機(jī)構(gòu)在額定范圍內(nèi)使用的水、電、氣、暖，有關(guān)部門和單位要按當(dāng)?shù)刈顑?yōu)惠價(jià)格收費(fèi)。目前，天津市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所用水和煤氣，執(zhí)行民用價(jià)格，用電按最優(yōu)惠價(jià)格收費(fèi)，用熱價(jià)格按非居民供熱價(jià)格收取。同時(shí)自2015年1月1日起，對非營利性養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)全額免征行政事業(yè)性收費(fèi)，對營利性養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)減半收取行政事業(yè)性收費(fèi)。免征項(xiàng)目包括土地閑置費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、房屋所有權(quán)登記費(fèi)、防空地下室易地建設(shè)費(fèi)和停車場易地建設(shè)費(fèi)等。

三、天津市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展存在的主要問題

（一）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展現(xiàn)狀與老年人實(shí)際需求存在差距

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在承擔(dān)了政府公益托底護(hù)養(yǎng)職能的同時(shí)，與民辦養(yǎng)老院一起面向社會開展養(yǎng)老服務(wù)。由于國辦機(jī)構(gòu)的公益屬性，在土地、建設(shè)、運(yùn)營、軟硬件、收費(fèi)水平上都占有絕對優(yōu)勢，對依靠正常市場化運(yùn)營的社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)造成擠壓效應(yīng)。同時(shí)本應(yīng)作為基礎(chǔ)性養(yǎng)老產(chǎn)品主體的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給不足，造成國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更加一床難求，而民辦養(yǎng)老院部分資源閑置的局面。這導(dǎo)致了在天津市出現(xiàn)了一個(gè)奇怪的現(xiàn)象，一兩千人排隊(duì)等待進(jìn)入國辦院，而大部分民辦機(jī)構(gòu)入住不足，運(yùn)營困難。這嚴(yán)重制約了社會資本投身養(yǎng)老事業(yè)的動力。因此必須改變公辦機(jī)構(gòu)利用公益屬性所帶來的成本優(yōu)勢從事市場經(jīng)營的現(xiàn)狀，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革勢在必行，使其真正回歸社會公益的本位。

（二）相關(guān)優(yōu)惠政策需要強(qiáng)化落實(shí)

根據(jù)《天津市人民政府關(guān)于加快天津市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》（津政發(fā)[2008]27號）等規(guī)定，天津市現(xiàn)行的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用水、電、氣價(jià)格，執(zhí)行民用價(jià)格。從本次調(diào)研摸底的情況來看，部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，特別是新建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在享受用水、用電、燃?xì)狻⑴瘹獾葍?yōu)惠政策方面存在一定困難，用熱價(jià)格仍按照非居民供熱價(jià)格收取，部分區(qū)縣政府協(xié)調(diào)水、電營運(yùn)企業(yè)的力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

四、規(guī)范收費(fèi)政策，推動天津市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展的建議

（一）加大政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正常投入

養(yǎng)老是公益事業(yè)，政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正常投入是這項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，更是鼓勵(lì)社會力量進(jìn)入這一領(lǐng)域的前提。要建立與人口老齡化形勢和老齡事業(yè)發(fā)展要求相適應(yīng)的財(cái)政投入增長機(jī)制，同時(shí)加大彩票公益金用于發(fā)展老齡事業(yè)的比例。不斷探索老齡事業(yè)資金投入的新模式，積極引導(dǎo)民營資本和國外資金投入老齡事業(yè)，逐步形成國家、社會、個(gè)人、境外資金等多元化的老齡事業(yè)投入機(jī)制。各級政府投入不足阻礙國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)模擴(kuò)大，床位供需比失衡，造成國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住難的困境。在加大財(cái)政投入的同時(shí)，由政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)水、電、氣、暖企業(yè)，擴(kuò)大政策受惠面，切實(shí)落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)用水、用電、燃?xì)狻⑴瘹獾葍?yōu)惠政策。

（二）明確各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能定位

根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，政府是社會養(yǎng)老事業(yè)的主導(dǎo)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮托底作用，重點(diǎn)為“三無”老人等困難群體提供無償或低收費(fèi)的服務(wù)；同時(shí)激發(fā)社會活力，發(fā)揮社會力量在養(yǎng)老事業(yè)中的主體作用，引導(dǎo)企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個(gè)人，以多種融資渠道和方式興建具有一定規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和具有養(yǎng)老、護(hù)理功能的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在保證為老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)的前提下，為滿足部分老年人群的個(gè)性化養(yǎng)老需求，社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在硬件設(shè)施、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面可分為多種檔次。這樣逐步形成符合地區(qū)實(shí)際的以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。對于社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在充分保障其自主經(jīng)營權(quán)的前提下，可以考慮通過第三方評估組織，按照國家對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)規(guī)范，對其新建、改造和已運(yùn)營的機(jī)構(gòu)建設(shè)、運(yùn)營情況、風(fēng)險(xiǎn)防控、服務(wù)質(zhì)量和補(bǔ)貼資金使用等進(jìn)行評估，為各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)評級提供基本條件。

例如，北京市政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）。今后北京市將鼓勵(lì)引導(dǎo)社會資本投資運(yùn)營公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，形成公辦公營、公建民營和公辦民營三大類。此外，北京對于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接收對象范圍進(jìn)一步明確，未來所有不到高齡即80歲以下健康的、非城市特困或農(nóng)村五保對象中的老年人，將只能入住民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。《意見》確定了三種民資參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營的方式，包括：采取單項(xiàng)服務(wù)外包、專項(xiàng)服務(wù)合作等方式，面向社會力量購買服務(wù)，分項(xiàng)目、分步驟地使用社會優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源；公辦民營、公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要通過招投標(biāo)、品牌機(jī)構(gòu)連鎖運(yùn)營等方式，引入具有一定影響力和品牌效應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會組織開展運(yùn)營。《意見》規(guī)定，公辦民營、公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不得登記為營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，屬于民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)，而且公辦民營、公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要至少保留20%的床位，用于接收基本養(yǎng)老服務(wù)保障對象。在收費(fèi)方面，民資運(yùn)營的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)，政府供養(yǎng)保障對象免費(fèi)入住，按照基本供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由政府實(shí)施供養(yǎng)保障；對困境家庭保障對象參照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本設(shè)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；對優(yōu)待服務(wù)保障對象綜合參考養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本和市場價(jià)格設(shè)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）提高行業(yè)服務(wù)水平，規(guī)范價(jià)格管理措施

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在我國整體服務(wù)業(yè)里是一個(gè)新生的業(yè)態(tài)，也是發(fā)展較快的行業(yè)。隨著社會老齡化程度的加劇以及公共服務(wù)的日益完善，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)很可能成為我國第三產(chǎn)業(yè)中一個(gè)迅速崛起的行業(yè)。它的快速發(fā)展既是天津市國家整體的社會需求，也是政府管理服務(wù)的需求。就價(jià)格管理而言，一方面價(jià)格主管部門要依照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定從嚴(yán)審核公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成本支出情況，科學(xué)合理制定收費(fèi)政策，充分體現(xiàn)公辦公益的特性，進(jìn)而為其他性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)做出示范；另一方面要根據(jù)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題制定對策措施，同時(shí)對已出臺政策及時(shí)調(diào)整完善，充分發(fā)揮價(jià)格管理在整個(gè)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中的促進(jìn)作用。

對目前正在試驗(yàn)試行的公建民營方式，價(jià)格主管部門要會同民政部門合理確定民間資本運(yùn)營的合理利潤率。利潤率是剩余價(jià)值與全部預(yù)付資本的比率，利潤率是剩余價(jià)值率的轉(zhuǎn)化形式，是同一剩余價(jià)值量不同的方法計(jì)算出來的另一種比率。如以P代表利潤率，M代表實(shí)際利潤額，C代表全部預(yù)付資本，那么利潤率P=M/C×100%。利潤率反映企業(yè)一定時(shí)期利潤水平的相對指標(biāo)。具體來說，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利潤率P=預(yù)估年運(yùn)營利潤額（萬元）/養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成本構(gòu)成主要包括人員工資和福利、公用經(jīng)費(fèi)支出（辦公費(fèi)、交通通信、水電采暖、人員培訓(xùn)、清潔物業(yè)、材料費(fèi)、維修養(yǎng)護(hù)等）總和。

規(guī)范社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)行為，在明確提供各項(xiàng)服務(wù)具體內(nèi)容的基礎(chǔ)上，依照《價(jià)格法》的規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)收費(fèi)公示制度，進(jìn)一步完善收費(fèi)公示內(nèi)容，對收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)依據(jù)等主要內(nèi)容進(jìn)行全面公示，自覺接受企業(yè)和群眾監(jiān)督。充分發(fā)揮社會和新聞輿論監(jiān)督的作用，暢通“12358”價(jià)格舉報(bào)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)真受理群眾對養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)的投訴或舉報(bào)，嚴(yán)肅查處養(yǎng)老服務(wù)單位擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大收費(fèi)范圍及強(qiáng)制服務(wù)并收費(fèi)等亂收費(fèi)行為，對性質(zhì)惡劣、情節(jié)嚴(yán)重的典型案件公開曝光，切實(shí)維護(hù)廣大群眾的合法權(quán)益。

責(zé)任編輯：張麗恒

F726

A

1006－1255－（2016）08－0036-04

張寶麟（1981—），天津市發(fā)展和改革委員會。郵編：300040