對國庫事后監督的再探討

■李　飛

對國庫事后監督的再探討

■李飛

國庫事后監督工作作為國庫業務的一個重要組成部分，多年來，在提高國庫會計核算質量、規范業務操作、提升國庫風險管理能力、防范國庫資金安全等方面起到了重要作用。本文將通過對國庫事后監督沿革及現實狀況的分析，提出現階段完善其監督機制的思考。

國庫事后監督；模式；問題；思考

李飛，中國人民銀行南昌中心支行國庫處。（江西南昌330008）

一、國庫事后監督沿革

（一）分散監督時期。自2000年開始，為防范人民銀行內部專業風險的發生，人民銀行開始在相關專業內部陸續成立事后監督崗，以加強對專業會計業務的再監督，國庫部門是其中一個。這個時期主要是在國庫部門內部設置事后監督崗，配備專職人員，并以手工監督方式對前一日國庫業務進行全面復審。雖然這個時期監督條件、人員及監督工作經驗都不完善，但對糾正業務差錯、提高會計核算質量還是起到了把關守口的作用。

（二）集中監督時期。2004年，為適應會計核算系統四集中，加強風險防控的需要，各地（市）以上人民銀行分支機構按照人民銀行“三定”方案的要求，相繼成立了事后監督中心，獨立行使會計核算集中監督職能，人民銀行縣（區）支行及代理國庫業務的商業銀行，其國庫事后監督工作大部分仍維持原來的分散監督模式。為明確事后監督中心的職責，人總行及時下發了《中國人民銀行事后監督中心工作規程》（以下簡稱《規程》），對已成立了事后監督中心的人民銀行分支機構，國庫事后監督工作移交事后監督中心辦理，根據人隨業務走的規定，原國庫分散監督人員調到事后監督中心從事事后監督工作。同時，為規范國庫事后監督操作規程，明確國庫事后監督內容、方法，人總行國庫局相應制定了《中國人民銀行國庫會計事后監督辦法》（以下簡稱《辦法》），國庫事后監督工作自此從分散監督走向集中監督。這一時期的監督由于實行了崗位人員的分離，事后監督部門通過差錯報告單的填發，監督報表報告的反饋報送，以及對事后工作實行的獎懲制度、不定期檢查制度，其監督的獨立性、制約性及威懾力得到了有效發揮。有些人民銀行的事后監督部門還通過開發事后監督軟件改進監督手段，使事后監督工作逐步從單純的手工監督方式過渡到人機并用相結合，監督效率有所提高。

（三）再集中監督時期。2014年根據人總行銀（三定）辦［2014］7號文“關于調整中國人民銀行地（市）中心支行內設機構的指導意見”要求，人民銀行地（市）中心支行不再保留事后監督中心，相應的事后監督工作職責按業務條線分別交由各業務科室履行。此后，人民銀行各地（市）中心支行陸續撤并事后監督中心，自2015年起，國庫事后監督工作逐步回到了國庫部門管理，從事國庫事后監督的工作人員按意愿回歸國庫部門。歷經十年的國庫會計分散監督又重新回到了集中監督的模式。

二、當前國庫事后監督工作的幾種模式

雖然國庫事后監督階段經歷了上述幾個階段，但國庫業務的監督模式依然沒有得到統一，集中監督與分散監督在不同層級人民銀行及商業銀行代理支庫并存。

（一）人民銀行省會城市中心支行。按照人總行銀（三定）辦［2014］7號文，文件只針對人民銀行地（市）中心支行事后監督中心機構的調整，并未涉及人民銀行省會城市中心支行，因此，省會城市中心支行國庫事后監督工作維持原狀，國庫會計業務依然實行集中監督，即國庫部門所辦理的本行級各項國庫會計業務（含一級多庫），次日由國庫部門移交本行事后監督中心，由事后專門人員按照《辦法》所規定的程序和方法，對已處理完的國庫會計核算進行復審和監督。

（二）人民銀行地市中心支行。自2015年以后，國庫會計業務由本部門履行事后監督職能，實行的是分散監督，即在國庫部門內部按崗位設置要求設立專門的事后監督崗位，配備1～2個專職人員，對國庫上一日會計業務實行全面復審和監督工作。

（三）人民銀行縣（區）級支行及商業銀行代理支庫。從江西省調查情況來看，縣（區）人民銀行國庫業務實行的是集中監督與分散監督兩種方式，2004年自地（市）以上人民銀行實行集中監督后，部分縣級人民銀行為實現監督的獨立性，加大監督力度，內部成立了內控股，與本行內審、紀檢等合署辦公，將國庫事后監督工作移出業務部門交由內控部門，并指定專人負責國庫事后監督工作，實行了集中監督；大部分縣（區）人民銀行仍維持2000年之后的分散監督模式，一直沒有改變，即事后工作放在會計國庫股內，指派一人專職或兼職國庫事后監督工作。商業銀行代理支庫因特殊原因，機構、人員難以獨立分設，一直以來實行的都是分散監督模式，即在營業室內指派一人兼職國庫會計事后業務的復審工作。

三、面臨的現實問題——以江西為例

（一）制度規范不統一造成理解偏差。人總行國庫局制定的《辦法》、江西省內事后監督中心依據人總行下發的《規程》及《江西省人民銀行會計核算監督實施細則》制定的本省人民銀行系統國庫會計核算業務事后監督操作指引，都是在國庫業務集中監督模式下制定的，適用于集中監督下的國庫業務操作；自人民銀行地（市）中心支行國庫業務實行分散監督后，監督的程序、工作流程發生了變化，但上級行對因機構變化帶來的國庫事后監督工作還未制定統一的操作規定和指導意見。省級國庫管理部門為加強對事后工作的管理，2015年制定了省內人民銀行系統國庫事后監督工作規程，用于指導地（市）中心支行以下各級國庫及商業銀行代理支庫業務開展分散監督工作。制度規定的不統一，在實際工作易造成對有些情況和問題的理解和處理不一。

（二）分散監督獨立性受到挑戰。事后監督實行分散監督后，由國庫內部人員擔任事后監督工作，事后監督人員為處理好人際關系，往往礙于情面，有不愿得罪人的心理，對發現的問題和工作差錯，難以理直氣壯堅持己見，易形成大事化小、小事化了，或多或少存在對業務監督不到位、不徹底的情況；并且，由于缺乏對監督工作或被監督人員有效的獎罰機制，監督者的積極性和主動性不強，被監督崗對查出的問題不重視，監督制約性受到弱化，易造成屢查屢犯等情況，分散監督的權威性和獨立性受到挑戰。

（三）事后監督手段相對弱化。目前，國庫事后監督大部分工作基本還處在手工監督階段，或手工監督向人機并用階段過渡時期，還未實現利用監督系統對國庫業務自動化全過程監督。隨著國庫會計核算系統升級改造，數據集中、風險點前移、業務體量大業務種類多等情況，僅依靠手工監督已滿足不了事后監督工作的需要，而且，易造成事后監督工作人力資源成本增加，工作效率下降，并對深層次的風險問題難以發覺。

（四）集中監督趨表面化現象依然存在。國庫業務事后監督實行集中監督后，雖然對國庫業務的監督獨立性和制約力增強了，但仍沒有徹底擺脫監督工作的平面性和表面化，更多的還是在對當日報表憑證的勾對、憑證要素的審核、會計業務的發生是否有據可查、賬務是否平衡等方面。集中監督由于存在人員、業務的相對分隔，事后人員對國庫相關政策、法律法規、制度規定的了解和掌握不透徹，以及對相關業務變化的滯后性，難以準確做到監督的及時性和準確性，特別是對監督工作的風險性和連續性把握不夠，監督工作停留在面上的多，深層次的少，有時難以做到突出重點、抓住要害。

（五）分散監督欠規范問題不容忽視。分散監督便于部門內部加強管理，協調溝通方便，但也易造成問題，特別是縣支行、商業銀行代理國庫，由于人員少，國庫事后監督工作難以做到專人專職，不可避免會重回過去監督的問題：監督的滯后和違規，事后監督人員一旦有事離崗，其所從事的監督工作就極有可能因人員緊張無法安排，造成被監督業務延放。待事后經辦人員回來后，再集中審核憑證、報表。其結果是走形式，應付了事，不能保持事后監督工作的及時性和連續性；或有時為了做到及時性，在人手安排緊張的情形下，往往會計主管同時兼任事后監督工作，其事后監督工作形同虛設，失去了對自我約束和監督的意義及作用，還會誘發資金風險。

四、完善國庫事后監督機制的思考

人民銀行各級國庫業務不管實行怎樣的監督模式，都要不斷強化監督的職能，控制國庫資金風險和系統性風險的發生，確保國庫資金的安全，保障國庫業務安全穩健運行。特別是人民銀行地（市）級國庫業務回歸業務部門管理后，除人民銀行省分庫和部分縣支庫外，江西省人民銀行地（市）級及大部分縣（區）支庫以及商業銀行代理支庫大都實行的是分散監督模式，并且，今后較長時期國庫業務都將主要以分散監督模式為主，因此，在面對國庫事后監督工作新形勢、新發展的情況下，如何重新審視國庫事后監督的工作，繼續加強監督的力度，完善監督方式和手段，避免分散監督走回到問題的老路，更是值得我們思考的問題。

（一）保持分散監督工作的相對獨立。國庫業務劃歸業務部門內部管理后，依然要保持其監督地位和工作的相對獨立性，這是做好事后監督工作的關鍵所在，因為失去獨立性的監督最終必將流于形式。首先是崗位和人員要保持絕對的獨立，其次監督工作要向部門主要領導負責，由部門主要領導聽取監督工作的匯報，負責日常監督工作的協調、溝通及問題的解決，有條件的可指派部門內副科（股）級干部分管事后監督工作，并且，根據實際情況對工作差錯制定量化考核辦法和標準，增強工作人員的責任心，樹立事后監督工作的權威性，以此保證監督工作的可行性和有效性。

（二）不斷強化國庫事中監督。不管是分散監督還是集中監督，事中監督始終是重要的，它能彌補事后監督的滯后和不足，真正把控風險的發生，因此，在國庫事后監督工作中應將國庫監督工作前移，通過強化國庫各崗位的不相容性，規范業務操作流程，增強系統參數設置的硬行約束機制，嚴肅外來憑證的審核監督，加強國庫業務密碼、口令的管理，從制度上和規范操作上控制和扼止住可能產生的國庫資金風險。事后監督則作為彌補事中監督不足和疏漏的手段，提出可能引發風險的警示，與事中監督相輔相成，并以此強化和促進事中監督走向完善。

（三）提高事后監督手段和效能。充分利用先進的現代化技術方法和手段發揮國庫的事后監督職能，提高監督工作效率。開發一套完備的國庫事后監督系統，通過對國庫前臺各項業務的全覆蓋跟蹤，查找問題的源頭，準確找出差錯發生的點位，及時堵住漏洞，并將監督的觸角延伸至內控管理，包括制度建設、人員崗位設置、內控登記簿的記載、賬務組織建立及賬務核對、應急管理等各個方面，并對發生的問題和差錯進行風險評估，提示風險所在，使國庫事后監督的內容從局部走向全面、從淺表走向縱深。

（四）豐富事后監督工作內涵。事后監督工作不能習慣性停留在工作的表層，而是要拓寬工作的視角，強化事后監督工作的功能和作用。在監督過程中，一是通過對國庫資金進出流量的變化，特別是大額資金的非正常變化情況，捕捉信息變化的異常點和可疑點，結合對相關憑證、報表和賬務的靜態審核和核對，綜合分析國庫資金的風險性，從中發現和找出可能引起風險的原因。二是通過對國庫資金一段時期內連續發生的業務變化情況進行觀察和分析，監測資金的流向變化情況，從中發現問題的苗頭，并及時采取相應措施加以防范。

（五）加強對下級國庫事后監督工作指導。上級國庫要將下級國庫的事后監督工作納入日常工作的管理范圍，加強對下級國庫事后監督工作人員的培訓，幫助解決工作中的難題，指導事后監督工作的開展，提升基層事后監督工作水平。

F832.31

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1006-169X（2016）07-0091-03