荷蘭水管理制度與啟示

荷蘭是發達的資本主義國家，其水管理十分成功，荷蘭的發展歷史，就是一部人與水斗爭的奮斗史。荷蘭人在長期與水斗爭中學會了與水和平共處，他們在水管理中積累了寶貴的經驗，向世人展示了真正的生存藝術。

荷蘭水管理體制

荷蘭政府組織為三級直接民選的政府，中央、省及市政府都不同程度涉及水管理，與三級政府并存并立的是水務局（WaterBoard），水務局與市政府平級，他們相互獨立，但受到省政府的監督。

（1）中央政府水管理職責。中央政府水管理主要職責是建立完善的水法律體系，制定國家水政策文件，負責國家級水域的管理。在水政策的制定上，于1968年、1984年、1989年和1997年制定了四次水管理國家政策，分別側重防洪、水質保護、水資源綜合管理以及水環境與可持續發展。2009年，荷蘭制定了第一個國家水規劃（2009一2015年），以應對氣候變化、人口和經濟社會發展帶來的挑戰，荷蘭水管理進入一個新的階段。

（2）地方政府水管理職責。地方層面，12個省政府負責起草區域性水管理規劃，監督市政府及水董事會水管理工作，發放供水公司及工業界抽取地下水的執照。市政府主要負責市區下水道和污廢水收集管網的建設和運行管理。

（3）水務局職責。與水董事會相比，荷蘭省、市的水管理職責較少，基層水利管理主要依賴水董事會，水董事會擁有獨立的法律地位、選舉制度、征稅權力和明確的水管理任務。水務局負責城市污水處理、防洪、地表水的水質與水量的管控等。在荷蘭水管理體制中，與市政府平級的水務局作為特別的水管理模式，最值得介紹。

荷蘭水務局

（1）水務局發展歷程。由于地理和自然原因，荷蘭于13世紀便自發形成了管理水的合作組織——水務所，這是荷蘭最早的民主管理形式。最早成立水務所是為了對各個水域管轄區內的水進行控制和有序管理。

到1850年，全荷蘭合作形式的水務所已發展到3500個。巨大的數量使水域管轄區各自為政，優化合并為較大規模的水務局成為必然。在20世紀50年代前，水務局共有2500個。1953年1月31日，冬季北海風暴加上大漲潮，荷蘭海水水位突然上升，67道防洪堤被摧毀，4000處發生決口，1800人喪生、10萬人無家可歸。

這次的災難，讓近代荷蘭人意識到單一而古老的防洪堤已無法保護他們的家園，進一步合并提升水務局職能十分緊迫和必要。為此，他們提出了新的防洪工程即三角洲工程， 并逐漸合并水務局。到2010年荷蘭全國共有26個水務局，雇員1000人左右。

（2）水務局的作用。在荷蘭，現代水資源管理作為一種獨特的組織形式和管理方式，在三個層次上存在著平行。水務局主要從事防洪、水質管理。實際功能是協調各界不同的水分需求平衡。這就需要水務局在進行綜合管理中，盡可能與省、市政府部門、農民和自然環保組織甚至自來水公司等互相協調、共同合作。

也有省政府有權設立和取消的水務局，確定其工作范圍，決定其選舉組織的組成和人員，省政府還負責監督水務局工作和財政平衡。水務局有權制定居民應該遵守的法則以及水務局的征稅方法。另外，省政府所做出的決策同水務局管理規則沖突時亦可被水務局否定（末端監督）。這種合作與對抗的模式，有效制約著各方權利。

（3）水務局的經費來源。水務局作為特殊的管理機構，它的財政收入來自于對涉及企業和個人所征收的兩項稅收：水務費和污染稅。

水務費按居民財產及土地擁有量征收——“誰使用、誰付費”。污染稅遵循“誰污染、誰補償”的原則，根據污染量征收。在荷蘭不同地區采用不同的稅率，體現稅收的公平原則。

事實證明，這種征收政策行之有效。在中國，長期以來實行“誰污染、誰治理”的管理方式，但在實踐中效果并不理想。原因是排污企業并不能建立完善的污染治理設施并有效運轉。我國現已將環保政策轉變為“誰污染、誰付費”，這樣能通過付費的方式將污染治理交給專業化公司來完成，實現治污集約化。

荷蘭水管理的啟示

荷蘭的水管理經驗值得我們學習和借鑒。其中重要一點是荷蘭在水管理中十分重視民主協商和公眾參與。以水務局為例，其成員都是與水有關的利益相關者，其制度設計使得利益相關者的訴求都能得到主張，可以充分論證項目的利弊得失，最大限度地避免水事糾紛，也有利于政策的執行。同時項目廣泛征求各方意見，只有各利益相關方達成一致意見后，才能報批并組織實施。

此外，執行力強也是荷蘭水管理成功的關鍵。荷蘭水管理中的超強執行力來自于法律對各級水管理部門責任的清晰界定，來自于政策之間的互相協調與銜接，來自于政策本身的可操作性。因此，雖然荷蘭有關水的法律并不多，但是都被嚴格執行。這也是我們可以借鑒的地方。

當然，我國與荷蘭處在不同的經濟社會發展階段，中國仍然是一個發展中國家，而荷蘭是西歐發達國家，兩者之間必然存在著許多差異，荷蘭的水管理措施并不完全適用我國的水管理。但是荷蘭水管理工作取得成功的經驗，仍然值得我們學習和借鑒。