我國地方國庫現金管理與地方債管理的協調研究

柳 挺

(中國人民銀行臨澤縣支行，甘肅 張掖 734500)

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我國地方國庫現金管理與地方債管理的協調研究

柳 挺

(中國人民銀行臨澤縣支行，甘肅 張掖 734500)

本文采取理論分析與實證研究相結合的方法，通過借鑒發達國家地方國庫現金管理與地方債管理協調配合使用的成熟經驗，分析我國地方國庫現金管理和地方債管理協調現狀，為我國地方國庫現金管理和地方債管理協調配合發展提供可行性建議。

新預算法；國庫現金管理；地方債管理；建議

一、發達國家地方國庫現金管理與地方債管理的經驗借鑒

(一)美國地方國庫現金管理與地方債管理協調配合的實踐。美國是聯邦制國家，其地方國庫現金管理采用分權型管理模式，即中央政府和地方政府分別建立國庫單一賬戶制度，在中央政府的監督下自主開展國庫現金管理。地方債管理采用制度約束型管理模式，即地方政府可以在法律法規規定的權限、規模和監管要求內自由行使舉債權。其主要做法是通過立法對地方政府借債行為實行管理和控制，地方政府在法律法規監管體系下根據國庫現金預測流動周期和政府管理信息系統提供的本級政府財務收支情況調整商業銀行稅收與貸款賬戶余額。這種協調方式的優點在于為地方政府提供了較大的財政自治，管理方式更加靈活多樣，缺點是單個地方政府管理能力參差不齊，容易出現國庫現金管理損失風險。

(二)英國地方國庫現金管理與地方債管理協調配合的實踐。英國的地方國庫現金管理采用分權型管理模式，地方政府可以自由地投資盈余現金，還可以獲取來自中央政府的長期借款。地方債管理采用行政控制管理模式，即中央政府運用行政手段直接控制地方政府債務，控制范圍涉及發債年限、規模、單筆借款金額等。其主要做法是地方政府在中央政府的約束下根據每日的國庫現金流預測，采取發行短期債券和貨幣市場雙邊操作來管理不確定的現金流動。這種協調方式的優點在于可以通過中央審批和檢查控制地方政府發債的規模，防止地方政府不負責任的借債行為發生。缺點是增加了借債融資的不確定性，提高了地方政府舉債成本，并且會使中央政府過多地陷入到地方政府的籌資和投資項目之中。

(三)法國地方國庫現金管理與地方債管理協調配合的實踐。法國的地方國庫現金管理采用集權型管理模式，即將地方政府國庫單一賬戶納入到中央政府國庫單一賬戶制度中，統一由中央政府有關部門進行操作，從而實現中央和地方國庫現金管理一體化。地方債管理模式采用行政控制模式，主要做法是地方政府在中央政府的控制下依據現金流預測數據發行短期債券，并在貨幣市場進行債券的回購和逆回購。這種協調方式的優點是可以更好地控制現金流，最大限度地降低國庫現金余額。缺點是支付和核算體系變得復雜，管理成本高昂，地方政府參與改進財政管理積極性較低。

(四)發達國家地方國庫現金管理與地方債管理協調配合的經驗總結。

1、完善的國庫集中收付制度和預算管理制度。將政府所有收支集中于國庫單一賬戶并實行嚴格的預算管理制度是開展國庫現金余額集中化管理和現金流預測操作的基礎，也是改善現金流入和流出的重要舉措，當前發達國家均有完善的國庫集中收付制度和嚴格的預算管理制度，并且均將地方政府債務納入預算管理。

2、科學、準確的國庫現金流預測機制。完善的現金流預測機制是確定國庫現金投融資管理節奏和策略的前提，科學、準確的國庫收支預測是發行短期債券從而形成國庫現金管理和地方債管理有效配合的重要依據。

3、國庫現金最低余額控制。國庫資金屬于公共資金，確保財政庫存資金安全和支出需求是其首要考慮因素。當前國外發達國家一般都對國庫現金實行最優庫底余額控制，根據地方國庫收支管理情況，測算國庫最佳存量，調控國庫現金流，在確保國庫資金安全性和流動性的前提下實現國庫余額最小化。

4、將地方國庫現金管理與地方債管理納入統一框架。國庫現金管理與債務管理對應著國庫現金資源優化利用的兩個方面。目前發達國家一般將國庫現金管理與債務管理納入同一職能部門來進行管理，以便更好的把握現金管理和債務管理的配合節奏，達到降低財政融資成本、盤活存量資金的目的。

二、我國地方國庫現金管理和債務管理現狀

(一)我國地方國庫現金管理模式和地方債管理模式的現實選擇。通過發達國家地方國庫現金管理與地方債管理的經驗借鑒可以發現，目前國際上發達國家地方國庫現金管理模式大致有集權型和分權型兩種，地方債管理模式大致可分為市場約束型、制度約束型、行政控制型和共同合作型四種。根據我國新《預算法》第五十九條中“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額”的描述和我國分級負責的財政體制，我國的地方國庫現金管理模式應為分權型國庫現金管理模式。縱觀我國地方債制度的演變，在新《預算法》出臺之前，我國的地方債管理模式具有很明顯的行政控制型特點，新《預算法》出臺后，從自主舉債權限方面來說，我國的地方債管理仍然趨向于行政控制型管理模式，從制度建設和借款行為控制方式來說，我國的地方債管理模式又帶有一定的制度約束型色彩。如新《預算法》在地方政府發債的審批程序、償還方式、資金用途等方面做出的相關規定。

(二)地方國庫現金管理和地方債管理在我國的試點情況。我國地方國庫現金管理試點工作自2014年底啟動以來，試點范圍逐步擴大，截至2016年6月份，全國累計已有21個省市開展了國庫現金管理試點工作。當前我國試點地區地方國庫現金管理主要通過商業銀行定期存款或者進行債券回購等方式操作。地方國庫現金管理由地方財政部門和人民銀行分支機構共同完成。地方債管理方式主要為中央財政部給地方政府設置當年舉債限額，地方政府根據當年確定的限額發行地方政府債券。

三、我國地方國庫現金管理與地方債管理協調中存在的問題

(一)地方政府國庫單一賬戶和預算體系不健全。根據國外發達國家地方國庫現金管理和地方債管理協調經驗，完善的國庫單一賬戶制度是開展地方國庫現金管理的先決條件。但從我國單一賬戶體系改革情況來看，地方政府財政資金分散收付、專戶資金沉淀等問題仍然存在，影響了國庫庫存現金集中化管理和國庫現金流預測效果。

(二)地方政府國庫現金流預測準確度有待提高。準確預測國庫現金流是國庫現金管理決策的重要依據，但從現階段我國地方政府國庫現金流預測情況來看，一方面我國地方政府財政預算編制粗放、預算執行隨意、預算政策多變等問題仍然存在，根據地方政府預算編制與執行計劃進行國庫現金流預測難度較大。另一方面當前我國地方國庫現金流預測大多是根據經驗和歷史數據來作出判斷，缺乏科學有效的監測工具，現金流預測的準確度不高，難以實現真正意義上的準確滾動預測。

(三)地方債規模控制方式缺乏靈活性。債務規模控制是地方政府債務管理的重要途徑和手段。通常釆用兩種方式：一種是地方債發行額管理，即通過控制年度地方債發行額的方式管理地方債務規模。另一種是債務余額管理，即通過控制債務余額的方式管理債務規模。從當前我國試點地區地方債規模控制的情況來看，現階段我國地方債規模控制采用中央政府限額發行的管理方式，這種控制方式下，地方政府為保持地方債務發行額的較快增加，會偏愛于發行中長期債券，少發或者不發行短期債券，不利于地方國庫現金管理與地方債的協調配合使用。

(四)現行地方國庫現金管理模式和地方債管理模式契合度不高。我國的地方國庫現金管理模式為分權型國庫現金管理模式，優點在于為地方政府提供了較大的財政自治，管理方式靈活。我國的地方債模式采用行政約束型管理模式，分權程度較低。行政約束型管理模式有明顯的管理向上集中的特點，與我國分權型的地方國庫現金管理模式契合度偏低，突出表現為地方債無法用于熨平突發性地方財政支付缺口。

四、對我國地方國庫現金管理與地方債管理協調配合的建議

(一)完善國庫單一賬戶體系，進一步加強政府預算編制和執行管理。國庫單一賬戶體系改革是順利開展國庫現金管理的一個重要前提。建議地方政府加大財政專戶清理力度，持續深化國庫單一賬戶體系改革，進一步完善非稅收入收繳制度，切實增強地方政府對財政資金的控制能力，確保地方政府所有財政收支經由國庫單一賬戶收付。與此同時，地方政府還應進一步提高預算編制的科學性、規范性和預算執行的嚴肅性，建立健全預算執行考核評價體系，加大對預算執行的監督、考核力度，確保地方政府財政收入及時入庫，財政支出嚴格按預算執行，減少影響國庫現金流預測的不確定性因素。

(二)加強地方國庫現金流分析預測，探索建立逐日現金流預測機制。準確預測國庫現金收支流量和國庫現金余額，對熨平國庫現金頭寸、保證財政支出、減小國庫余額的浪費具有重要意義。因此，一方面地方政府要進一步加強對國庫現金流、余額變動的實時監控，及時全面掌握國庫現金管理相關信息；另一方面地方政府要選擇合理有效的現金流預測工具和方法，完善國庫現金收支存數據庫建設，規范轉移性收支管理，明確財政部門、人民銀行、稅務部門、預算單位等部門在國庫現金流量預測中的職責分工。積極構建涵蓋財政、稅務、金融系統等部門的信息溝通協作機制，探索建立地方國庫現金流的滾動預測機制。

(三)建立健全地方債余額管理，建立科學靈活的地方債管理機制。債務發行額管理通常是在融資規模較小、市場發育不成熟和國庫管理制度不健全的情況下采用的，是一種粗放型的管理方式，具有一定的局限性。鑒于我國地方債規模控制仍采用債務發行額控制方式的現狀，我們要根據當前國情，結合我國中央政府采用國債余額管理方式進行國債規模管理的成功經驗，建立健全地方債余額管理方式，建立科學靈活的地方債管理機制。合理確定地方債發行規模，合理安排地方債期限結構，連續滾動發行短期地方債券，滿足市場需求，完善地方債收益率曲線，構建地方債和國庫現金管理相輔相成、協調配合的新局面。

(四)探索地方債發行模式，完善地方政府債務管理。依據發達國家地方債管理的成熟經驗，地方債的發行體制要與本國財政體制相適應。按照我國分級負責的財政體制，我國現行的行政控制型地方債務管理模式已無法適應。因此，我們有必要結合我國國情現狀，積極探索符合我國地方債發展方向的地方政府債管理模式，通過債務管理模式漸進式探索，完善地方政府債務管理模式。

[1] 林嘉立，李立憲，李海川.基于新《預算法》規范開展地方國庫現金管理[J].征信.2015(12).