當前基層央行分散(零星)采購管理存在的主要問題及對策

徐曉峰

(中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005)

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當前基層央行分散(零星)采購管理存在的主要問題及對策

徐曉峰

(中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005)

自2015年人民銀行總行將系統(tǒng)內集中采購標準與政府采購標準接軌后，基層央行分散(零星)采購管理存在的風險問題日益凸顯，亟需引起重視和加以解決。文章從健全采購計劃、完善采購制度、加強監(jiān)督管理、提高人員素質、建立采購管理績效評價體系等方面，提出完善分散(零星)采購管理的建議。

分散(零星)采購；管理；問題；對策

自2004年人民銀行系統(tǒng)實施集中采購工作以來，已建立起了一套較為完善的集中采購操作規(guī)程和內部約束機制，在提高資金使用效率、促進廉政建設等方面發(fā)揮了重要作用。相對而言，同期分散(零星)采購管理則較為粗放，特別是2015年人民銀行總行將系統(tǒng)內集中采購標準與政府采購標準接軌后，基層央行自主采購空間擴大，靈活性增強，但分散(零星)采購管理存在的風險問題也日益凸顯，亟需引起重視和加以解決。

一、分散(零星)采購管理存在的主要問題

(一)采購制度缺乏時效性。2015年總行辦公廳下發(fā)的《2015-2016年政府集中采購項目及標準的通知》(銀辦發(fā)〔2015〕93號》，對多年來實施的集中采購標準進行了調整，首次與政府采購標準接軌，將集中采購目錄外的、限額標準以上的貨物、服務和工程調整為分散采購，并將集中采購目錄外的、限額標準以下的貨物、服務和工程定義為零星采購，即對集中采購目錄外的50-120萬元的貨物和服務，以及60-200萬元的工程實施分散采購；對集中采購目錄外的50萬元以下的貨物和服務，以及60萬元以下的工程實施零星采購。新標準實施一年，從目前掌握的情況來看，絕大部分基層行未對本單位原有的分散采購管理辦法進行修訂，也未依據(jù)新標準制定零星采購管理實施細則。原有的分散采購管理辦法大多操作性不強，未對采購程序、供應商管理、檔案管理等采購環(huán)節(jié)進行明確規(guī)定。由于新執(zhí)行的分散(零星)采購標準，已超出了原有制度規(guī)定，使得分散(零星)采購業(yè)務存在制度盲區(qū)，可能引發(fā)法律風險。

(二)采購需求缺乏合理性。一是分散(零星)采購缺乏計劃性。實際工作中由于分散(零星)采購多是臨時急需物品時才組織實施的，對使用頻繁、年需求量大的低值易耗品采購往往缺乏統(tǒng)籌安排，未能形成規(guī)模效應，采購績效低下。如某行一年內分散采購勞保用品近30次。二是分散采購數(shù)量缺乏科學性。 目前，人民銀行系統(tǒng)實行部門預算管理財務體制，按照“二上二下”的預算編制程序，實施集中采購。工作實踐中，基層行為避免采購計劃和預算執(zhí)行之間的矛盾，更多地采用分散采購來滿足年度預算執(zhí)行或人為擴大需求計劃，造成采購物品大量積壓甚至浪費。如某行一次性采購A3會計報表打印紙近90件，而當年業(yè)務部門實際領用15件，庫存量達80%以上，按照年使用量估算，這批打印紙尚可使用5-6年，造成一定程度的積壓浪費。

(三)采購程序缺乏操作性。分散(零星)采購工作從提出需求到驗收完畢、采購資料案歸檔移交，應包括提交需求、項目申報、項目審批、制定采購文件、發(fā)布采購信息、組織詢價(談判)、確定供應商、簽訂采購合同、采購項目驗收、結算、移交采購檔案等10 多個環(huán)節(jié)，而原有的分散采購管理辦法雖對提交需求、項目申報、項目審批、簽訂采購合同、采購項目驗收、資金結算進行了粗線條規(guī)定，但未對制定采購文件、發(fā)布采購信息、組織詢價(談判)、確定供應商等環(huán)節(jié)進行明確，造成實際操作中部分分散(零星)采購環(huán)節(jié)存在較大隨意性。如未確定供應商選定方式、方法和原則，多數(shù)采購項目依從就近、方便角度考慮或是選定長期合作供應商，有的項目只有口頭協(xié)議無書面合同，有的項目雖簽訂了書面合同但合同期限較長且到期順延，造成部分采購物品性價比不高，甚至價高品次，一定程度上造成資源浪費，也給采購尋租提供了可能性。

(四)采購人員缺乏專業(yè)性。分散(零星)采購標準雖沒有集中采購那么嚴格，但同樣是一項面向市場、政策性強、涉及范圍廣、專業(yè)化水平要求較高的綜合性工作。在實際操作中，一是采購人員不穩(wěn)定。分散采購一般由后勤服務中心、科技管理部門組織實施，后勤服務中心負責除電子低值易耗品外的分散采購，科技管理部門負責電子低值易耗品的分散采購。采購小組由后勤服務中心、科技、會計、內審以及需求等部門人員組成，且均為兼職，實施采購項目時才臨時抽調相關部門人員，有時一個采購項目由于采購環(huán)節(jié)較多，各部門參與人員前后不一，缺乏連貫性和一致性。特別是科技管理部門組織實施電子低值易耗品的采買，在人員相對緊張的情況下，科技管理部門除承擔本行的日常系統(tǒng)維護、網(wǎng)絡管理、金融信息管理、開發(fā)運行等業(yè)務之外，還需身兼采購組織和管理的雙重任務，在實際工作中難免顧此失彼，采購工作的規(guī)范性和獨立性難以體現(xiàn)。二是專業(yè)知識欠缺。一名合格的采購管理人員或監(jiān)督人員應熟悉分散(零星)采購崗位設置、業(yè)務流程、審批程序等業(yè)務知識，掌握采購中涉及的專業(yè)技術知識以及合同法、招投標法、政府采購法等相關法律知識，并對采購設備的性能、技術指標、功能等較為了解，對招投標、市場評標以及工程、服務等專業(yè)知識熟悉。但由于參與分散(零星)采購工作的人員缺少專業(yè)培訓，采購人員對相應的專業(yè)知識缺乏了解，一定程度上造成采購管理和執(zhí)行、使用上的脫節(jié)。

(五)采購監(jiān)督缺乏全面性。分散(零星)采購的監(jiān)督管理應是全方位、全過程的管理，但在日常工作中，分散(零星)采購沒有實行全面信息公開，尚未建立分散(零星)采購工作的事前、事中和事后的全方位、全過程監(jiān)督機制，對采購工作的評估和跟蹤檢查幾乎為空白，對采購質量、效率和服務水平缺乏全面的、科學的考核方法。對分散(零星)采購過程中出現(xiàn)的問題也未建立明確的責任追究機制。 由于缺乏必要的監(jiān)督和制約，個別采購項目出現(xiàn)采購人員一手清、需求部門自行組織實施、隨意采購，既不能保障正常的履職需要，又不利于有效控制風險，還為采購人利益尋租提供了可能。

二、完善分散(零星)采購管理的建議

(一)加快制度建設，提高采購的績效性。健全的制度是規(guī)范操作管理、防范違規(guī)行為或腐敗現(xiàn)象發(fā)生的“天然屏障”。現(xiàn)行有關分散采購管理辦法較為籠統(tǒng)，操作性不強，零星采購制度缺位，已難以適應當前分散(零星)采購的日常管理。建議健全完善相關制度。在參照現(xiàn)行集中采購法規(guī)制度的基礎上，基層行結合本行實際，及時修訂完善分散采購管理辦法，建立健全零星采購管理實施細則，明確歸口管理部門及工作職責，制定分散(零星)采購標準，細化操作流程，確保分散(零星)采購有章可循。推行采購項目負責人制，采購項目負責人獨立于需求部門、采購歸口管理部門和會計管理部門，對采購項目的組織實施全面負責。實現(xiàn)“管、采、需”三方相互分離、相互制約，有效防止商業(yè)賄賂和腐敗行為的發(fā)生。需求部門負責提出采購需求交采購管理部門，負責簽訂正式合同。采購管理部門負責采購項目的組織、協(xié)調和管理，負責從全省評審人員庫中隨機抽取項目負責人及項目評審人員推薦名單，報采委會審批；負責向項目負責人下達采購任務通知單；負責向中標單位發(fā)出中標通知書和通知付款、管理采購檔案。項目負責人負責確定采購調查小組和驗收小組，并在規(guī)定時間內按照規(guī)定程序實施采購，形成評審結果提交采委會審批。驗收小組負責采購物品的驗收。會計管理部門負責對采購全過程進行指導、管理和監(jiān)督。

(二)科學編制計劃，增強采購的合理性。采購預算是分散(零星)采購工作的源頭，預算編制質量直接關系到采購的規(guī)模和效率。要充分發(fā)揮集中采購管理委員會的管理職責，加強對分散(零星)采購的指導、管理和監(jiān)督。分散(零星)采購歸口管理部門要加強對需求部門的指導，督促各需求部門不斷提高采購預算編制水平。相關部門要從實際出發(fā)，充分考慮工作需要，充分考慮財務預算指標的約束性，認真編制項目需求計劃，按照采購計劃和項目資金相配套原則，按照“先急后緩”和“有多少錢辦多少事”原則，分清購置重點，優(yōu)先購置業(yè)務急需設備；按照采購物品與辦公業(yè)務需求相匹配原則，增強分散(零星)采購的預見性，降低分散(零星)采購的隨意性，對使用量大的辦公用品等采購項目，嚴格實施批量采購，體現(xiàn)采購的規(guī)模效應，有效提升分散(零星)采購活動質量和績效。搭建人民銀行系統(tǒng)采購信息交流平臺，以人民銀行內聯(lián)網(wǎng)為依托，建立與央行業(yè)務工作性質相對應的“物資采購信息庫”，由各級采購辦通過信息平臺將采購制度辦法及最新政策、招標文件范本、評標辦法、供應商評估數(shù)據(jù)庫、采購產(chǎn)品市場行情、總行和省會中支指導指定采購商品供貨商、產(chǎn)品品名及價格等信息上傳，共享采購信息，擴大分支機構采購產(chǎn)品的選擇范圍，實現(xiàn)物資采購信息共享，進而擇優(yōu)選擇信譽度高的供應商，擇優(yōu)采購價廉物美的產(chǎn)品，有效提升采購質量，增強分散(零星)采購的透明度。

(三)加強監(jiān)督檢查，確保采購履職到位。分散(零星)采購工作能否規(guī)范運行并達到效益最大化依賴于有效的監(jiān)督。有效的監(jiān)督能確保采購活動公開、公平和公正。建議一是建立采購監(jiān)督檢查機制，明確監(jiān)督部門監(jiān)督職責、監(jiān)督內容和監(jiān)督重點、監(jiān)督方式方法和要求，使采購監(jiān)督工作具有操作性和針對性，形成制度化和規(guī)范化。二是加強對采購全過程的監(jiān)督。會計財務、內審部門加強對分散(零星)采購的指導管理和監(jiān)督檢查，從制度建立、執(zhí)行情況到計劃采購程序和標準的執(zhí)行情況以及采購合同的簽訂和驗收評審等整個采購過程，審核和評價采購工作，特別是加強對大宗物品采購質量的跟蹤評價，并根據(jù)使用部門反饋情況，對供應商表現(xiàn)、售后服務跟進、滿足需求能力等進行客觀評估并公示，既促使相關人員嚴格執(zhí)行采購制度和程序，規(guī)范采購行為，從源頭上預防采購活動中的違法、違紀、違規(guī)行為的發(fā)生，又為今后采購決策提供參考和依據(jù)。三是規(guī)范檔案管理。加強采管需部門的協(xié)調配合，在分散(零星)采購實施過程中，加強對招標文件和合同文本的審核，提高采購文書的標準化水平；建立分散(零星)采購項目的檔案庫，對采購過程中的會議記錄、詢價記錄、決議事項、合同本文等資料實行專夾保管、專人保管，及時歸檔，定期裝訂。

(四)建立采購績效評價體系，定期發(fā)布評價結果。一是按照全面性、客觀性、可實現(xiàn)性、固定性原則，建立采購績效評價指標體系，采購委員會定期組織會計財務、后勤、內審等采購管理監(jiān)督部門對分散(零星)采購活動的經(jīng)濟性、效率性、效益性開展評價。績效評價內容包括：1.經(jīng)濟性。遵循成本效益原則，通過對采購貨物、工程、服務中投入成本分析，盡可能減少支出，達到規(guī)模效益目標。2.效率性。通過實現(xiàn)采購目標所耗費的資源來衡量采購效率。3.效果性。評價采購目標的實現(xiàn)程度，即多大程度上達到政策目標、預期結果、采購目的。二是按照定量與定性相結合的原則，制定采購績效評價標準。以一定量的有效樣本為基礎，測算出標準樣本數(shù)據(jù)，衡量和評價采購績效水平。1.定量指標體系。包括采購計劃編制、采購效率、采購效益、采購服務、采購組織、采購信息公開、采購管理等評價指標。2.定性指標體系。包括采購規(guī)范運作、建立健全內部管理監(jiān)督制度、采購基礎工作、采購文件檔案管理、采購服務、采購信息平臺建設管理、采購人員的職業(yè)素質和專業(yè)技能情況等評價指標。三是采購監(jiān)督部門通過采購信息平臺，實現(xiàn)對采購全過程的監(jiān)控，定期將采購項目“三性”評估結果在信息平臺進行公示，接受群眾的監(jiān)督，增強采購工作的透明度，提高采購公信力。

(五)加強人員管理，實現(xiàn)采購效益最大化。一是實行采購人員動態(tài)化管理，擇優(yōu)選擇精通業(yè)務、公道正派、具有實踐經(jīng)驗的人員組成采購人才庫，建立本單位采購評審專家隊伍；同時建立采購人員考核獎懲機制。通過對采購項目進行評估，考核采購人員的勝任能力。對考核不合格者實行淘汰制，并對采購責任實行終身追究；對節(jié)約資金、效率較高、使用部門反響較好的采購項目人員給予一定激勵機制。同時，對采購信息通過采購信息平臺實行動態(tài)監(jiān)控，從采購項目招標信息到評標結果公告都在信息平臺公示，充分發(fā)揮采購人員主觀能動性，促進有效履職，確保采購活動實現(xiàn)效益最大化。二是加強對采購人員的專業(yè)培訓，包括專業(yè)技術水平、所屬行業(yè)發(fā)展及市場狀況的了解程度，評標職業(yè)操守、談判技巧、策略等；提高采購人員編制招標文件的能力。與此同時，提高會計財務、內審等管理監(jiān)督人員的綜合能力，加強對采購規(guī)范性的監(jiān)督管理。