印度住房政策與房地產市場發展的經驗及啟示

羅來東

（中國人民銀行成都分行，四川成都610041）

印度住房政策與房地產市場發展的經驗及啟示

羅來東

（中國人民銀行成都分行，四川成都610041）

同為發展中國家與人口大國的中國和印度，都面臨著城市人口迅速增加、房價迅速上漲、房地產市場結構性矛盾突出等問題。本文全面梳理了獨立以來印度房地產市場和住房政策的變遷，總結印度房地產市場和住房政策的主要經驗和做法，并以此提出了推動我國房地產市場穩健、合理發展的建議。

房地產政策；房地產市場；經驗與啟示

一、印度住房政策的發展變遷

由于印度的土地歸私人所有，政府為解決住房問題，出臺了系列政策措施，通過多種途徑鼓勵和支持居民自建住房，引導各階層居民根據收入狀況把現金和儲蓄用于建房。在這個總體原則的前提下，結合不同時期面對不同特點的人口、社會、經濟發展等問題，可以將印度的住房政策分為以下四個階段。

1、尼赫魯時代（1947—1964年）

20世紀50年代，印度農村人口和貧困人群大量聚集到各城市，導致城市住房供應緊張，城市基礎服務供應也嚴重滯后。在這個階段，印度中央政府出面，為各邦政府提供貸款，用于收購土地和建造住房，以滿足日益增長的城市住房需求。住房規劃的總體目標是通過協調整合國家資源開展農村住房建造、城市房屋整治和城市貧民窟清理等工程，逐步滿足低收入群體的住房需求。為此，印度專門成立了工程和住房部門，設立了國家建設局和城市農村住房規劃局，甚至部分邦州為城鄉住房建設規劃立法。

2、甘地時代和綠色革命時期（1965—1990年）

隨著土地價格的上升，住房開發成本愈發高漲，政府直接參與住房建設計劃的有效實施遇到了越來越多的困難和障礙。為此，印度政府不得不更多的關注城市建設的均衡增長。特別是對三個超級人口大城市，印度政府通過國家綜合統籌和邦州政府區域管理的手段來解決居民居住問題。一是制定頒布和實施《城市土地管理法》，杜絕城市土地過度集中于少部分手中，合理配置城市土地資源，確保中低收入階層的有充足的住房建設土地。二是在新興城市實施小城鎮發展戰略，以緩解城市化發展帶來的越來越大的住房需求和社會壓力。三是成立住房與城市發展公司，資助福利性住房建設和城市開發計劃。四是在部分城市進一步實施城市貧民窟環境改善計劃，大力加強諸如供水、排污、排水、道路鋪裝等城市基礎設施建設，逐步改善城市貧民窟的生活條件。

3、后自由化時代（1991—2000年）

20世紀90年代，印度經濟社會發展進入后自由化的時代，政府進一步明確了城市化在國民經濟中的重要作用，制定城市化發展戰略規劃，在存量和增量兩個方面出臺住房政策，推進房地產發展。一是針對前期未能得到有效解決的問題，印度政府出臺政策著手實施城市扶貧計劃，希望從根本上解決居民自建住房資金不足等問題。二是強調讓個人或企業等私營部門承擔住房建設的主要責任，公共服務部門不再一力承擔住房建設任務，其職責轉變為保證住房質量、為貧困人口提供廉價的保障性住房以及土地開發利用等職責。三是成立國家住房銀行和建筑材料科技發展促進組織，從市場化的角度拓展住房融資的渠道，并推動了建筑材料的創新和生產。

4、經濟全球化時代（2000年以后）

在經濟全球化和世界房地產市場爆發式增長的沖擊與影響下，印度的城市化進程明顯加快，住房需要旺盛，土地供應短缺嚴重，土地和住房價格持續攀升，大量城市居民無法獲得基本的居住服務，貧困人口聚集現象十分突出，貧民窟問題進一步成為影響印度城市化和經濟發展的桎梏。為此，在2005年正式啟動了“尼赫魯全國城市復興計劃”，主要措施：對城市貧困人口提供住房補助，改善和治理貧民窟環境，并選定65個住房問題較為突出的城市進行基礎設施及服務整治，重點是建立完善城市基礎設施及服務的供給機制，更多的發揮多種社會資源的作用，實現城市住房建設的可持續發展。

二、印度房地產市場發展現狀

1、供需結構失衡，需求缺口巨大

在印度，2012年住房需求缺口估計約5100萬套，如果算上半永久性住房需要被替代的話，那就需要1.13億套。此外，缺乏基本生活服務設施（如電、水和衛生設施）也是一個很大的問題。獨立70年來，印度仍有53%的家庭在其住處不能獲得飲用水，53%的家庭沒有廁所，33%的家庭缺乏電力。

印度計劃委員會估計2012年城市住房需求缺口約為1878萬套，但如果把“非耐用“住房包括在內，實際數據達2187萬，造成城市27%的住房短缺原因是由于房屋結構質量不合格，69%是由于擁擠的居住條件。房地產市場價格的持續攀升，導致無法承擔高房價的城市居民不得不適應惡劣的居住環境。從絕對數量來看，住房短缺問題在農村地區更嚴重。農村家庭數量在過去40年增加了一倍，但農村地區住房短缺并沒有增長，這主要是由于農村土地可獲得性增加，建房變得更加容易，盡管施工質量有所欠缺。農村59%的住房短缺是由于房屋結構質量不合格，37%是由于擁擠的居住條件，這與城市剛好相反。

2、居住空間狹窄，擁擠現象普遍

家庭規模大、收入少使得人們不得不接受擁擠的生活環境，難以負擔的高房價也使情況進一步惡化。通常情況下，一間房屋生活著2-3人（一套房屋的平均規模是兩個房間，平均家庭規模人數約4.9人）便足以證明擁擠的生活環境。在農村，3-4人共同居住一個房間很普遍，對于人均月支出低的家庭尤其如此，類似于城市貧民窟。2002年，居民居住條件有所改善，對于月人均支出在526-615盧比之間的農村居民，住房擁擠程度已經下降到2.4人/間，而在城市地區要達到同等居住水平人均月支出則需要達到或超過776-915盧比。

3、住房負擔沉重，貧富差距明顯

為滿足不同收入階層住房需求，印度政府也試圖通過提供保障性住房等措施解決住房問題。經濟弱勢部門和低收入階層購買保障性住房的資金可通過家庭貸款獲得，貸款每月還款額不超過家庭月收入的30%，住房的使用面積在30-60平米之間。中等收入家庭的住房貸款月還款額一般不超過家庭總月收入的40%，住房使用面積大約在120平米左右。后來新標準規定貧困線以下的階層，住房負擔成本是5%，經濟弱勢部門負擔成本降至20%，低收入和中等收入階層仍然保持在30%-40%之間。

對于貧困線以下的群體，家庭收入與房價差距是最大的，貧困線以下人口占到了印度總人口約22%，處于貧困線以下的城市人口和農村人口分別在14%和26%左右。印度有學者將住房承受能力定義為住房開支占收入的比例，并假定貧困線以下的群體每月最多只能將5%的收入用于住房開支，這個數字在2009年大概是134盧比。

三、印度房地產市場與住房政策的經驗及啟示

1、重視住房在經濟發展和民生服務中的巨大作用，制定完善的住房政策

房地產市場具有投資規模大、覆蓋子行業多、經濟帶動作用明顯等特點，逐步成為大部分發展中國家經濟快速增長的發動機。對中國而言，無論是刺激內需還是供給側改革，房地產市場平穩發展都是經濟結構調整和持續發展的調節器與穩定器。推動房地產市場的持續健康發展，一是要重視大型城市的帶動輻射作用，兼顧區域平衡和社會公平，充分考慮房地產投資和發展在區域間的協調，關注居民獲取住房的承受力，避免出現因房地產市場發展導致貧富差距拉大等情況。二是在兼顧區域平衡發展方面，政府應該綜合多方面因素制定出臺差異化政策，積極引導資金從特大型城市向大型、中型和小型城市流動，從經濟發達地區向欠發達地區流動，進而引導人口在各類城市中均衡擺布。三是在解決民生問題上，政府部門應鼓勵多渠道房地產融資服務發展，進一步健全和完善保障房住房體系的建設及其配套設施建設，加大政府在保障性住房中的引導和支持作用，為中產階層、弱勢群體等不同群體提供差異化的信貸傾斜和扶持。

2、加強房地產基礎設施建設，提高房地產建筑質量

雖然印度政府多次調整和出臺住房政策，但從實際效果來看，印度的住房政策總體上是不盡如人意的。導致印度住房政策效果和房地產發展進程緩慢的原因有很多，其中很重要的就是印度一直沒有有效解決基礎設施的滯后問題，同時印度的住房建筑質量也是問題頗多。相較印度而言，我國的城市基礎設施建設發展速度更快，質量和水平也更高，但城市交通擁堵、污染嚴重以及近年來頻發的內澇等問題比較突出，基礎設施建設存在諸多問題，還應該大力加快城市基礎設施建設。

3、制定合理的住房政策，穩定房地產市場價格

房地產價格持續上漲是當前許多國家房地產發展過程中面臨的普遍問題。對印度而言，獨特的土地制度和巨大的貧富差距使得房價的不斷上漲，將進一步加劇了社會中低階層的生活成本和壓力，對印度人民生活水平和提升和社會穩定產生的嚴重的影響。2016年以來，我國主要一線城市房價上漲的勢頭有所抬頭，地王、樓王頻現，未來房地產價格進一步上漲的預期明顯。我國應充分借鑒印度住房政策失敗的經驗和教訓，加大房地產市場的政策引導和管控，通過節約利用土地資源、合理區域平衡和科學規劃城市布局、創新房地產融資方式和降低土地成本等措施防止房地產市場價格的過快上漲，通過推進棚戶區改造、保障性住房建設等工作解決社會各階層的住房需求，確保房地產市場平穩發展，發揮房地產市場的社會穩定器作用。

4、充分發揮多元社會力量合作，共同實現居住保障

國際經驗表明，各類社會組織在參與解決城市低收入住房問題方面可以發揮巨大的作用，應該得到各國政府的鼓勵和正確積極的引導。印度先后建立了諸如區域資源中心組織、國家貧民窟定居者同盟、青年志愿者聯合會等非政府組織和社區組織。這些組織積極開展與政府的各方面合作，在幫助中低收入者改善住房條件等方面發揮的積極的作用。我國在探索解決低收入居民住房問題時，也可以借鑒印度的經驗和做法，積極鼓勵社會力量的介入，在政府引導和監督的前提下，充分發揮多元化社會力量的補充優勢，共同實現居住保障。

[1] 王英：印度城市居住貧困及其貧民窟治理——以孟買為例[J].國際城市規劃，2012（4）.

[2] 回超：論新加坡房地產市場管理模式及其對我國的啟示[D].中央民族大學，2011.

[3] 張仁楓：獨居特色的印度房地產業：問題及其原因分析[J].南亞研究季刊，2013（1）.

[4] 張仁楓、王瑩瑩：印度房地產市場發展的現狀、問題與啟示[J].亞太經濟，2013（2）.

[5] 張尹：印度孟買貧民窟住房問題研究[D].華東師范大學，2007.

[6] 戴維·皮林：印度城市化真相[J].中國經濟信息，2014（1）.

[7] 陳曉瑞：我國住房金融發展的問題、制約因素及對策研究[D].國防科學技術大學，2006.

（責任編輯：范曦卓）