財(cái)政預(yù)算績效管理體系的優(yōu)化研究

盧海明

（江蘇無錫長江會(huì)計(jì)師事務(wù)所江蘇長江工程造價(jià)事務(wù)所有限公司無錫長江資產(chǎn)評估咨詢事務(wù)所有限公司，江蘇無錫214001）

財(cái)政預(yù)算績效管理體系的優(yōu)化研究

盧海明

（江蘇無錫長江會(huì)計(jì)師事務(wù)所江蘇長江工程造價(jià)事務(wù)所有限公司無錫長江資產(chǎn)評估咨詢事務(wù)所有限公司，江蘇無錫214001）

財(cái)政預(yù)算績效管理是政府管理部門借鑒企業(yè)的有效管理模式來加大對財(cái)政資金預(yù)算的管理，是一種提供多元化服務(wù)并且重視管理方法與技術(shù)的公共性管理機(jī)制。本文主要闡述了財(cái)政預(yù)算績效管理的內(nèi)涵和特征，簡單介紹了中央財(cái)政預(yù)算績效管理體系的內(nèi)容，分析了目前我國的財(cái)政預(yù)算績效管理存在的問題以及優(yōu)化的具體措施。

財(cái)政預(yù)算；績效管理；問題；優(yōu)化措施

財(cái)政預(yù)算管理體系作為一套現(xiàn)代化的業(yè)績評價(jià)系統(tǒng)，已經(jīng)成為政府績效管理工作中不可替代的重要工具。同時(shí)，財(cái)政預(yù)算管理也是政府機(jī)關(guān)等消耗財(cái)政資源的部門進(jìn)行績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、財(cái)政預(yù)算績效管理的概述

1、內(nèi)涵

財(cái)政預(yù)算績效管理重點(diǎn)在于對財(cái)政進(jìn)行預(yù)算管理，政府的績效管理只能在一定程度上借鑒企業(yè)預(yù)算管理的形式，在參考其多元化管理、重視管理技術(shù)和方法等特點(diǎn)的同時(shí)，財(cái)政預(yù)算管理應(yīng)強(qiáng)調(diào)其管理主體是政府等國家部門，預(yù)算管理的對象是財(cái)政資金等國家資源。所謂財(cái)政預(yù)算管理就是通過高效的、科學(xué)的預(yù)算管理方法來對財(cái)政資金加強(qiáng)控制與管理，最終目的是提高企業(yè)的財(cái)政資金使用規(guī)范性以及使用效率。

2、特征

（1）財(cái)政預(yù)算管理的落腳點(diǎn)是公共利益，區(qū)別于企業(yè)的股東或者管理層利益。政府的財(cái)政預(yù)算管理就是將財(cái)政資金所貢獻(xiàn)的社會(huì)利益進(jìn)行量化，并通過一定的業(yè)績管理方法來評價(jià)其是否與政府的撥款數(shù)額、頻率等相匹配，是否存在撥款過度使用或者使用不足等情況，導(dǎo)致財(cái)政資金的使用效率低下。在政府財(cái)政預(yù)算管理中，通常將受益人規(guī)定為社會(huì)公眾，盡管這一做法體現(xiàn)了財(cái)政資金的使用宗旨，但也在一定程度上加重了業(yè)績管理的難度。

（2）財(cái)政預(yù)算管理具體采用的是制定目標(biāo)、撥款和績效評價(jià)三階段的管理模式。這與傳統(tǒng)的預(yù)算績效管理體系不同之處在于要求將財(cái)政資金詳細(xì)地進(jìn)行分階段管理，通過分結(jié)算的管理模式來保證三個(gè)階段都是圍繞著績效管理進(jìn)行，達(dá)到績效管理效果最大化。

（3）財(cái)政預(yù)算管理采用的是多目標(biāo)的量化管理模式。政府的財(cái)政預(yù)算管理通常依據(jù)可量化的指標(biāo)來描述管理的目標(biāo)，但是由于最終的評價(jià)受益人是社會(huì)公眾，而社會(huì)公眾的需求多樣化，從而決定了其可量化目標(biāo)的審定必須是多樣化的，不能單純靠單位領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人感受或者是某一小范圍群體的收益情況來確定績效管理的目標(biāo)。

3、目前我國財(cái)政預(yù)算管理的主要程序

本文以目前我國中央財(cái)政預(yù)算管理的績效評價(jià)過程為例，說明財(cái)政預(yù)算績效管理的核心內(nèi)容。一是財(cái)政預(yù)算管理要求篩選績效評價(jià)的具體項(xiàng)目。一般情況下，單位內(nèi)部會(huì)成立一個(gè)預(yù)算績效管理委員會(huì)或者討論小組，共同研究討論決定要對哪些項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算績效的評價(jià)，并將評價(jià)的申請遞交給有關(guān)的部門進(jìn)行報(bào)批。項(xiàng)目的選取通常與中央的政府業(yè)績考核指標(biāo)掛鉤。在領(lǐng)導(dǎo)層研究并審核通過之后，再由預(yù)算績效管理委員會(huì)將評價(jià)項(xiàng)目挨個(gè)通知相應(yīng)負(fù)責(zé)的單位。二是針對已經(jīng)篩選出來的項(xiàng)目設(shè)計(jì)合理的績效評價(jià)指標(biāo)，以具體的指標(biāo)來引導(dǎo)相關(guān)的部門按照要求實(shí)現(xiàn)考核目標(biāo)。評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)要求科學(xué)合理并且具有一定的可行性，同時(shí)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)報(bào)請財(cái)政部門的批準(zhǔn)。三是在對業(yè)績進(jìn)行評價(jià)之后，在每個(gè)年度結(jié)束之后，將部門的自我評價(jià)報(bào)告與預(yù)算績效管理委員會(huì)的評價(jià)報(bào)告統(tǒng)一報(bào)送財(cái)政部，對在評價(jià)報(bào)告中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)地進(jìn)行跟進(jìn)與處理，在必要的事后，還可以提交組織進(jìn)行再次評價(jià)。四是根據(jù)已經(jīng)產(chǎn)生的結(jié)果提出改進(jìn)信息，將該信息反饋給相應(yīng)的預(yù)算管理委員會(huì)或負(fù)責(zé)小組，并提醒相應(yīng)的責(zé)任人注意工作中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的缺陷，要求其進(jìn)行科學(xué)地改進(jìn)。

二、目前我國財(cái)政預(yù)算績效管理中存在的問題

1、缺乏健全的法制保障

國家尚未就財(cái)政績效管理出臺(tái)一定的法律法規(guī)政策規(guī)定，即使是之前財(cái)政部公開發(fā)布的暫行辦法也只是以部門規(guī)章的依據(jù)的形式存在，并沒有起到一個(gè)立法的作用。在國內(nèi)只有幾個(gè)省專門有政府的文件表明各個(gè)財(cái)政相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)重視自身的財(cái)政預(yù)算績效管理工作，其他地區(qū)鮮有相應(yīng)的政府文件出臺(tái)，這就使得財(cái)政績效在管理過程中遇到重重困難，也沒有相應(yīng)的法律環(huán)境對工作的推進(jìn)提供切實(shí)的保障。在這種情況之下，我國的財(cái)政預(yù)算績效管理工作很難推進(jìn)并發(fā)揮應(yīng)有的職能與作用。

2、缺乏績效管理的理念

經(jīng)過幾年時(shí)間的推進(jìn)，績效管理的理念在各個(gè)財(cái)政部門內(nèi)部已經(jīng)有了一定程度的加強(qiáng)，但是從整體氛圍來看，財(cái)政預(yù)算績效管理依舊處于一個(gè)較低的管理地位。很多單位認(rèn)為這是一項(xiàng)浪費(fèi)人力、物力成本但是受益頗低的工作，所以不愿意大范圍地推廣。長期以來，傳統(tǒng)的投入產(chǎn)出控制模式既已成型，更多的單位寧愿花心思去掙項(xiàng)目，注重效果的現(xiàn)代化預(yù)算績效管理模式很難深入到部門的各個(gè)工作人員思想和日常工作中去。正是由于缺乏理念或者單位文化的熏陶，使得預(yù)算績效管理工作更難推進(jìn)。

3、基礎(chǔ)工作還較為薄弱，沒有形成專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)

由于我國財(cái)政在績效管理方面對于績效評價(jià)這一塊的工作經(jīng)驗(yàn)還較為有限，評價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性和可行性也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。例如，已有的業(yè)績評價(jià)指標(biāo)往往評價(jià)維度較為單一，一般使用的是橫向比較法等，對于專家意見法、因素評價(jià)法等多維度的評價(jià)指標(biāo)的應(yīng)用能力還較為有限。同時(shí)，我國財(cái)政預(yù)算績效管理體系中尚未建立完善的信息系統(tǒng)，使得管理中不能高效地整理、搜集與分析基礎(chǔ)信息及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。指標(biāo)的評價(jià)體系往往設(shè)定單一，沒有考慮到各個(gè)行業(yè)各個(gè)部門之間的工作或者資金支取具有加大的特征性，使得評價(jià)的結(jié)果缺乏公正性和說服力。

4、工作的開展過分地受制于當(dāng)?shù)卣恼冇^

通常我國地方性政府官員的政績觀更多地體現(xiàn)為GDP觀，即一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量最直接地決定了當(dāng)?shù)卣墓ぷ骺冃Аτ贕DP則不強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性，僅僅注重“面子工程”，這就使得地方上的財(cái)政預(yù)算績效管理容易跑偏方向。例如公共設(shè)施設(shè)備等財(cái)政支出，也以GDP來作為增長的衡量標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)使得資金無法被足額地使用在該使用的項(xiàng)目對象上，不能實(shí)現(xiàn)為公眾提供良好生活環(huán)境的本意。本文認(rèn)為當(dāng)?shù)卣みM(jìn)的政績觀會(huì)嚴(yán)重影響到財(cái)政預(yù)算管理體系作用的發(fā)揮。

三、優(yōu)化我國財(cái)政預(yù)算績效管理體系的意見建議

1、建立健全預(yù)算績效管理制度體系

進(jìn)一步健全已有的預(yù)算績效管理制度，為預(yù)算管理工作提供良好的環(huán)境。科學(xué)、可行的財(cái)政預(yù)算績效管理制度是指導(dǎo)預(yù)算管理工作的核心因素，是實(shí)現(xiàn)管理工作規(guī)范化與科學(xué)化的基本手段。目前，我國的預(yù)算績效管理制度體系尚待完善，有必要將預(yù)算績效管理的工作變成一項(xiàng)經(jīng)常性、指令性與制度化的工作。首先，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算管理工作的目標(biāo)進(jìn)行細(xì)分，確保將政府部門的目標(biāo)進(jìn)行量化，構(gòu)建以政府績效為核心的目標(biāo)體系。其次，要逐步轉(zhuǎn)變政府的行政職能，逐步實(shí)現(xiàn)政府工作管理的績效管理。最后，要按照編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、監(jiān)督與評價(jià)預(yù)算執(zhí)行情況的一系列要求，建立以績效結(jié)果為導(dǎo)向、制度建設(shè)為保障的工作內(nèi)容，構(gòu)建以財(cái)政部門作為監(jiān)督控制的主體，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算績效的管理。

2、全面提升目前已有的財(cái)政績效評價(jià)工作的管理水平

財(cái)政預(yù)算績效管理工作的核心是預(yù)算績效的評價(jià)，只有將財(cái)政預(yù)算績效的評價(jià)全面深化，推進(jìn)到最核心位置，才能確保財(cái)政績效管理工作的有效展開。現(xiàn)有階段要推進(jìn)績效評價(jià)工作的展開，必須從薄弱環(huán)節(jié)入手，以此來夯實(shí)財(cái)政預(yù)算績效管理效果。一方面，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)提高評價(jià)工作中的組織協(xié)調(diào)能力，即預(yù)算績效的評價(jià)不應(yīng)僅僅是財(cái)政部門自身的事情，而應(yīng)該是單位整體內(nèi)部的一個(gè)系統(tǒng)性問題。所以，要構(gòu)建一套套高效的績效評價(jià)的協(xié)調(diào)機(jī)制，必須要求各個(gè)部門都能夠通力協(xié)作，確保評價(jià)工作能夠有效展開。另一方面，應(yīng)當(dāng)切實(shí)提高評價(jià)結(jié)果的實(shí)用性、準(zhǔn)確性和客觀性，確保評價(jià)工作結(jié)果能為預(yù)算績效管理所用。一是需要建立完善的績效評價(jià)指標(biāo)體系，評級分類體系要盡量做到全國統(tǒng)一，遵守定性與定量優(yōu)化結(jié)合的原則來優(yōu)化指標(biāo)評價(jià)體系的設(shè)計(jì)。在指標(biāo)設(shè)計(jì)中有必要提高定量指標(biāo)所占的權(quán)重。二是應(yīng)遵守個(gè)性指標(biāo)與通用指標(biāo)相結(jié)合的原則，允許地方來結(jié)合自身的實(shí)際情況制定個(gè)性化的指標(biāo)，提高指標(biāo)設(shè)計(jì)的公正性與適用性。對于同一區(qū)域的財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)力爭做到指標(biāo)結(jié)果可以進(jìn)行橫向?qū)Ρ龋瑯?gòu)建對業(yè)績評價(jià)體系的動(dòng)態(tài)化管理模式，在動(dòng)態(tài)化管理模式中實(shí)現(xiàn)指標(biāo)新增、指標(biāo)淘汰和指標(biāo)完善的良性循環(huán)。

3、應(yīng)大力推進(jìn)財(cái)政預(yù)算制度的公開性與透明性

有關(guān)部門在實(shí)施財(cái)政預(yù)算績效管理過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算編制的完整性，將收支進(jìn)行細(xì)化分類。在有必要的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)編制中期財(cái)政預(yù)算報(bào)告，以此來提高預(yù)算的未來實(shí)用性。同時(shí)應(yīng)當(dāng)按照我國信息公開條例的規(guī)定，積極提高預(yù)算活動(dòng)的公開透明性，尤其是應(yīng)當(dāng)及時(shí)地向社會(huì)公眾公開預(yù)算管理的制度、程序、政策以及資金分配政策和分配結(jié)果。另外，對于公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化，配套建立公開問責(zé)體系。

4、加強(qiáng)對于績效評價(jià)結(jié)果的反饋與應(yīng)用

績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是績效管理真正落實(shí)的關(guān)鍵，也是財(cái)政預(yù)算管理體系工作的最終落腳點(diǎn)。需要建立績效數(shù)據(jù)的管理制度，將績效評價(jià)的結(jié)果以數(shù)據(jù)信息的形式錄入計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)，確保數(shù)據(jù)能夠在各財(cái)政局與政府部門之間實(shí)現(xiàn)共享，實(shí)現(xiàn)為政府和部門預(yù)算管理的服務(wù)。要將財(cái)政績效評價(jià)的結(jié)果進(jìn)行及時(shí)地通報(bào)反饋，在評價(jià)工作完成之后，將評價(jià)結(jié)果以文件的形式向主管部門之間進(jìn)行通報(bào)，并且通過網(wǎng)絡(luò)媒體等渠道將結(jié)果向社會(huì)公眾進(jìn)行公告，確保結(jié)果能為預(yù)算績效管理工作所用。

四、結(jié)論

綜上所述，針對我國財(cái)政預(yù)算績效管理體系目前存在的問題，有關(guān)部門亟需就存在的問題有針對性地提出改進(jìn)措施，在必要時(shí)可以充分借鑒國外先進(jìn)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，使之更好地為優(yōu)化財(cái)政預(yù)算績效管理體系服務(wù)。

[1] 李秉盛：財(cái)政局預(yù)算管理的現(xiàn)狀分析及其對策[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2016（16）.

[2] 黃志輝：政府部門預(yù)算績效評估及其指標(biāo)設(shè)置的困難[J].經(jīng)營管理者，2016（23）.

[3] 李擁軍：做好新時(shí)期財(cái)政預(yù)算管理工作的幾點(diǎn)思考[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2016（8）.

（責(zé)任編輯：李桐希）