新制度對我國高校預算管理的影響及對策分析

胡服，李雄平，杜欣，朱家位

（1、云南財經大學，云南昆明650221 2、云南農業大學，云南昆明650100 3、云南財經大學會計學院，云南昆明65000）

新制度對我國高校預算管理的影響及對策分析

胡服1，李雄平2，杜欣3，朱家位2

（1、云南財經大學，云南昆明650221 2、云南農業大學，云南昆明650100 3、云南財經大學會計學院，云南昆明65000）

新《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》對進一步規范高校財務行為，強化預算管理，統一科目設置，明確績效評價，提高會計信息質量起到了至關重要的作用。本文根據新制度對高校預算管理的要求，全面分析了當前我國高校預算管理中存在的赤字預算、存量資金未列入預算、定額預算不合理等問題及其產生原因，并針對我國高校預算管理實情提出了具體的解決對策與建議，以期提升我國高校預算管理水平，提高資金使用績效，促進我國高校健康可持續發展。

高等學校；赤字預算；存量資金預算；消除赤字；細化標準；績效考評

隨著我國高校招生規模的擴大，高校資金供求缺口也越來越大，矛盾越來越突出，這就要求我國高校必須采取有力措施把有限的資金用在刀刃上，而實行全面預算管理，項目控制，績效考評是當前高校緩解資金供求矛盾，提升資金使用績效的重要措施。

一、新制度對我國高校預算管理提出的具體要求

隨著我國經濟的快速發展和高等教育領域改革的全面深化，我國高等學校實現了在招生規模、占地規模、人才規模、資金使用規模方面非常規、跨越式的發展，教學條件日趨改善，教學水平不斷提升，教學質量不斷提高，但在資金供求方面矛盾越來越突出，需求大而供給少，我國高校的發展步伐日趨緩慢。如何促使我國高等學校實現“中國夢、強國夢”的復興目標，完成教育部明確的“雙一流”建設，完成“科教興國”的偉大歷史使命是我國高校亟待解決的難題。

針對我國高等學校經濟業務發展的需要和資金來源、管理與使用的特殊性，也為了“進一步規范高校財務行為，加強財務管理與監督，提高資金使用效益，促進高等教育事業健康發展”，財政部教育部于2012年12月19日聯合下發的《財政部教育部關于印發〈高等學校財務制度〉的通知》（財教〔2012〕488號）文件，明確了我國高校財務管理的主要任務：合理編制學校預算，有效控制預算執行，完整、準確編制學校決算，真實反映學校財務狀況；建立健全學校財務制度，加強經濟核算，實施績效評價，提高資金使用效益；加強對學校經濟活動的財務控制與監督，防范財務風險。由此可以看出，我國高校必須實行預算管理，并應強化預算管理在學校經濟活動中的關鍵作用，以確保高等教育資金來源合法，使用有效。同時《高等學校財務制度》明確要求：高等學校在編制預算時，應當根據學校的事業發展目標和計劃恰當地編制年度財務收支計劃，遵循“量入為出、收支平衡”的原則，應當做到預算自求收支平衡，不編制赤字預算；預算確定后，應當嚴格執行批準的預算，不得隨意進行預算調整；年度結束后，高校應當按規定編制年度決算（根據預算執行結果編制的年度報告），并加強決算審核和分析，保證決算數據的真實、準確，規范決算管理工作。

二、我國高校執行新制度過程中存在的問題及原因分析

1、赤字預算難以消除

新制度明確規定：高校預算應當自求收支平衡，不得編制赤字預算。但由于國家財政投入資金（包括財政撥款和學費住宿費等收入）的有限和高等學校學生規模、基礎設施建設規模和教學科研投入規模的急劇增長，使得我國高校每年的預算不但沒有消除赤字，反而使赤字越來越大。

（1）收入有限，資金來源受限。我國公辦高校屬于非營利性的社會公益組織，基本上不尋求盈利，從而導致我國高校的收入非常有限。其資金來源包括四大部分：一是財政撥款。公辦高校每年財政撥款均按生均定額安排，而忽略了各高校教學、學科建設、科學研究及培養質量等方面的差異。為尋求更多的財政生均定額撥款，高校唯一的也是最可行的做法就是擴大招生規模，增加在校學生人數。這樣，在財政撥款嚴重不足的情況下導致高校教育資源日趨緊缺，師資力量日趨薄弱，學生培養質量日趨下滑；二是學費住宿費收入等行政事業性收費收入。公辦高校向學生收取的學費、住宿費標準均由各?。ㄊ小^）發展改革委員會核定審批，其收費標準近10年來均未提高，而物價卻翻了近一番，由此導致高校教學成本成倍增加；三是社會捐贈收入、銀行存款利息收入及其他收入。公辦高校不允許開展營利性業務，無法取得超額利潤，只能依據高校的社會影響力向社會各界吸收捐贈，但社會捐贈畢竟數量有限，因此高校的這部分收入也僅能艱難維持運行，難以取得更多的資金充實到教學科研一線；四是信貸資金。在財政生均定額撥款及學費住宿費收入僅能維持高校正常教學科研活動的窘境下，高校要滿足日趨擴大的招生規模和校舍規模，就必須參加基礎設施建設和教學設備投入，就只能向銀行、租賃公司等金融機構有償取得長、短期信貸資金，這更是對高校供不應求的資金雪上加霜，加重了高校利息負擔，特別是近幾年來高校全部是借新還舊，短貸長用，有的高校只能用銀行貸款來歸還銀行借款利息，從而導致高校信貸資金象滾雪球一樣，債務余額越來越大，債務利息壓得高校苦不堪言。

（2）支出極大，債務壓力超大。我國高校走過了“精英教育”向“大眾化教育”的轉變，不管是占地規模、校舍規模，還是在校學生規模，都較“精英教育”階段翻了近10倍，從而導致了我國高校超常規、跨越式發展后巨大的資金支出，引發了高校極大的債務負擔和債務風險。以云南省高校為例，在國家財政生均定額撥款和學生學費、住宿費均未提高的情況下，我國高校占地校舍規模和學生規模增長近10倍的支撐點就是債務資金，負債較多的高校債務超過50多億，負債最少的高校債務也已超過8億多，還債壓力和債務利息負擔壓得高校幾乎喘不過氣來。另外，我絕大部分高校一直在“滾雪球”，“借新債還舊債”，有的甚至在用新債還利息。

2、存量資金未納入年度預算

當前我國高校預算均有兩個口徑，一個口徑是財政口徑，主要是以在校學生人數為依據，按生均定額核定財政撥款總額，再根據各高校報送的預算分為“基本支出”和“項目支出”分塊分期下達資金額度，授權高校支付，學費住宿費等支出則以財政專戶實際核撥的資金額度為限；另外一個口徑是高校校內預算口徑，主要以定額和專項經費為主，屬于“以支定資”的赤字預算。在財政撥款、學費住宿費收入和其他收入預算額度內，安排定額經費（包括人員經費、辦公經費和教學經費），剩余部分再安排專項項目經費，專項項目經費不足的部分則通過銀行借款或融資租賃來解決。

當前我國高校這兩個級次的預算均未包括存量資金。不管是省級部門預算，還是校內財務預算，都只以預算年度的實際收入（省級部門預算）或支出需求（校內財務預算）為依據，并沒有考慮上年末的存量資金。以云南某高校為例，每年按定額安排各教學、科研、教輔、后勤和機關等部門辦公經費或教學科研業務經費，這部分經費在預算年度結束后年均余額超過1000萬元，但這部分經費在預算年度終了是不收回的，各單位下年度可以繼續使用，這將會形成下一預算年度的支出，但是，在編制下一年度預算時，省級部門預算和校內財務預算均未考慮該項資金，存量資金得不到有效地監控。

3、全面預算管理不到位

高校全面預算是我國高校對預算年度內開展的所有經濟業務活動的必要性、合法性、合理性和效益性進行科學理論、合理安排后做出的目標明確、內容具體、措施全面、效益可觀的資金安排，涉及到高校所有的教學、科研、教輔、后勤和機關管理等經濟業務活動，觸及到高校所有經濟領域的每一個細節，是對高校資金進行全面、全程、全效益的資金管理模式，對全面提升高校教育資金使用績效，促進我國高校全面進入內涵式發展具有巨大意義。但是，縱觀我國高校當前的預算管理，均存在全面預算意識淡薄，預算手段落后，預算標準不切實際，預算口徑不規范統一，預算編制片面，預算執行松懈，預算考評缺失等較為突出的問題。同時在高校實際的預算管理工作中，預算編制由高校財務部門確定后報校領導審批同意，缺乏有效的科學績效評審；預算執行由各責任部門負責，財務部門審核后支付資金，缺乏有效的控制與監督；預算結果缺乏有效的評價獎懲；這對高校全面預算管理無疑是一大頑疾；另外，由于高校資金來源的日趨多元化以及利益主體復雜化的影響，有些資金（例如科研課題資金、基建資金等）經常會游離于高校的年度預算之外，使用和流向無法有效的控制，最終導致我國高校全面預算管理不全面，不到位，缺乏實效。

4、預算申報、評審不規范

當前我國高校年度預算（包括省級部門預算和校級財務預算）均采取“二上二下”的編制申報流程。

省級部門預算：先由高校財務向主管部門、財政部門申報在校學生人數和電梯、車輛及在編在崗職工明細表，即為“一上”，然后由財政部門按生均定額核定高校全年財政撥款限額，并按70%下達預算控制總額，即“一下”，然后再由高校將“一下”的預算控制總額細分到每一具體的經濟分類科目中并上報主管部門、財政部門，即“二上”，財政審核確定后即下達70%的預算控制指標，并按進度分期分批下達高校財政授權支付額度，即“二下”。

高校校內財務預算：分兩大部分經費申報，一部分是定額教學科研業務經費、學生管理經費和辦公經費，這部分經費由校財務部門直接確定；另一部分是專項建設經費，由校內各部門根據預算年度開展專項活動情況進行申報，然后由學校預算委員會或預算編制評審小組進行初步評審后報經學校校長辦公會、黨委會同意后即下達預算年度的項目預算指標。一般情況下，年度預算開始時，先由校屬各部門向預算委員會或校財務部門申報本部門職工數、學費收入數、課時數和專業課程數，即為“一上”，然后由校財務部門按定額核定各部門全年“基本支出”經費額度，并按標準下達到校屬各部門，即“一下”，然后再由校屬各部門將“一下”經費額度分解到可由校屬各部門自行安排的的經費項目后上報學校預算委員會或財務部門，即“二上”，最后由財務部門將校屬各部門基本支出經費額度與校屬各部門申報并經評審同意安排的專項建設經費額度匯總下統一下達校屬各部門全年經費預算額度，即“二下”。

通過上述流程可以發現，不管是省級部門預算還是校內財務預算都存在兩大問題：一是預算申報編制程序不規范，標準不統一，內容不全面；二是預算評審法規不完善，流程走形式，評審不規范。

5、預算績效考評沒有真正發揮效用

預算績效考評是預算管理的一個重要環節，科學有效的績效考評體系可以很好地評價高校的預算管理工作是否有效，發現高校預算管理中的問題和不足，是高校逐步改進完善預算管理工作的關鍵舉措。但是，當前我國大部分學校由于缺乏規范的預算績效評價制度及績效評價指標體系，并沒有將績效激勵機制和追責機制結合起來，再加上高校本屬于公益性的社會非營利組織，資金支出的績效在發生當年很難評價。同時，我國高校目前并沒有設立專門的、獨立性強的權威性績效評價機構，所有預算編制、下達、執行和決算均由學校財務部門負責，學校其他部門在一般情況下并不會對預算執行的結果進行評價。

三、全面貫徹新制度，大力提升我國高校預算管理水平

科學化、精細化的全面預算管理是高校財務管理高水平的體現，針對當前預算管理過程存在的問題，我國高校應當全面貫徹新制度，采用新思維，運用科學發展觀，以人為本，進一步完善預算管理制度，嚴格實行全面預算，細化預算標準，規范預算流程，健全預算績效考評體系，強化預算執行控制，注重預算績效獎懲，使預算管理更加的科學化、精細化和規范化，從而提高資金和資源的使用效率效益。

1、實行全面預算

提高學校的預算管理質量，能夠有效地提高資金的使用效率，因此，高校應該根據新制度構建全面預算管理機制。首先，高校的領導者應該高度重視全面預算管理工作，用全局觀和長遠的觀念來構建預算管理，并將這個理念傳遞給各個二級單位甚至是學校的每一位教職工；其次，應該對高校的預算管理范圍進行適當的擴大，涵蓋實際活動涉及的各個方面，從而將高校實際的收支情況完整準確的反映出來，實現資金的統一管理和支配；最后，在預算的執行過程中，應該采取一定的激勵機制，對預算執行和評價進行全面的監控，保證預算的執行的效率性和資金的使用的效益性。

2、細化預算標準

由于高校的預算是由各二級學院和部門自主支配收支，最終上報學校財務處進行當前年度的預算執行情況匯總，對于各項預算費用的支出，并不能做到筆筆監控，這在一定程度上就會存在隨意替換預算項目，套用預算經費的情況。因此，對于預算標準，應當盡量做到細化，嚴格按照公用經費定額標準執行，避免隨意占用濫用經費，促使部門預算規范科學化。

3、規范預算流程

在高校開展全面的預算管理，首先應當設立較為獨立的預算管理委員會，各二級學院和部門根據各自的工作安排編制預算以后，應當上報學校預算管理委員會進行評審和審核，然后再進行全校級別的答辯，對各項收入和支出做出明確的說明，最后由預算管理委員會對各二級學院和部門的預算申報和答辯情況做出綜合判斷，適當調整預算數以后匯總編制學校的年度預算。通過這樣一層一層的審批，可以有效地控制各部門在編制預算過程中的隨意、不準確，也可以在一定程度上控制預算松弛的發生。

4、消除赤字預算

對于高校赤字預算的問題，主要原因在于國家投入的不足和較多的基礎設施設備建設支出。一方面，從國家財政的角度來看，如果國家可以加大對教育投入，增加對高校的財政撥款，即基礎設施及設備的投入資金由國家財政下撥，或者由國家財政和高校共同承擔，那么在很大程度上可以緩解高校收入不足以支撐基建支出而向銀行貸款的情況。另一方面，在教育收入方面，高校的學費收入標準已經多年未變，所以關于收費標準，如果可以在普遍物價都上漲的情況下適當的提高或者調整，那么也可以在一定的情況下緩解高校資金緊張的問題。最后，高校應該完善其財務制度，建立預算分析指標，分類分項目進行預算執行情況分析，實現預算執行的事中控制和隨時監控，嚴格執行“以收定支，收支平衡，略有結余”的原則，努力消除高校預算赤字。

5、深化績效考評

預算績效考核一般是運用定性和定量的方法，對高校預算支出產生的效果和影響進行綜合評價的行為，能夠有效的管理預算執行情況。因此，高校在完善預算管理時應該構建一套有效的績效考評體系和標準，通過獎懲制度和績效激勵機制對年度預算執行情況進行考核。對于合理開支和節約使用經費的預算部門，可以適當的進行年終獎勵，或者在下一年度的預算配置上予以一定量的政策性傾斜，以此來充分調動其繼續做好預算工作的積極性。對于違反規定或者是預算執行效果差的部門，應該貫徹問責制度，追究主要負責人和原因，在下一年度考慮適度的削減預算額度。高校應該通過合理的獎懲制度，完善預算績效的考評機制，充分發揮全面預算管理的作用。

[1] 財政部、教育部：高等學校財務制度[Z].財教〔2012〕488.

[2] 財政部：行政事業單位內部控制規范（試行）[Z].財會〔2012〕21號.

[3] 云南省財政廳預算處：2017年云南省省級部門預算編制指南[Z].2016.

[4] 胡服：我國高校預算管理存在的問題及對策探析[J].教育財會研究，2013（1）.

（責任編輯：李桐希）

2015年中國教育會計學會農業院校分會科研項目，新會計制度實施對會計核算工作的影響及對策研究，編號：5。