軍隊預算制度現狀分析及未來走向

牛力中，李國軍，陳智煒

（1、空軍勤務學院，江蘇徐州221000 2、95429部隊后勤科3、軍委審計署第二審計中心）

軍隊預算制度現狀分析及未來走向

牛力中1，李國軍2，陳智煒3

（1、空軍勤務學院，江蘇徐州221000 2、95429部隊后勤科3、軍委審計署第二審計中心）

隨著國家財政預算改革不斷深化，軍隊深化改革不斷推進，軍隊預算制度也相應改進。2001年、2007年等年份，軍隊制定頒布系列預算制度，先后在全軍各級部隊推行以綜合預算、分類預算、零基預算、細化預算為主要內容的預算編制改革。但理性看，目前還存在預算銜接不暢、成本難以控制、規模比較模糊等問題，亟待在后續改革中得以改進完善。

軍隊預算；綜合預算；分類預算

軍隊預算是軍費的“調節器”，反映著軍事財力的投向、投量，決定著軍隊建設的發展方向、規模和速度。自2001年以來，全軍逐步推行預算編制改革，增強了軍費分配的科學性和合理性，強化了預算方案的可行性和嚴肅性，提高了預算管理的前瞻性和全面性，有效促進了預算在軍隊財經管理中“龍頭”作用的發揮，有力推動了軍事斗爭準備各項工作的開展。隨著國家經濟實力的明顯增強，國家對軍費撥款逐年增加，但相對于軍事斗爭準備和強軍目標改革任務等需求而言仍顯緊缺。如何從預算源頭上管好用好有限的軍費，進一步改進國防預算，從財力上保障好信息化條件下的國防和軍隊建設，是當前和今后一個時期亟待研究解決的課題。

一、現狀分析

1、基本判斷

依據2001年《軍隊預算編制暫行規定》、2007年《軍隊預算經費管理規定》、《軍隊預算科目》等法規文件，先后在全軍各級部隊推行以綜合預算、分類預算、零基預算、細化預算為主要內容的預算編制改革。通過多年的改革實踐，目前已經初步建立了“上下結合、分工協作、分類科學、調控有力”的預算新體系，為科學配置財力資源提供了有效的制度框架。一是預算意識明顯增強。各級各部門抓預算管理的積極性進一步提高，特別是各級黨委首長高度重視預算工作，把預算作為調控部隊建設和事業發展的重要手段，為做好財經工作提供了良好的環境。二是預算調控職能明顯加強。各級將所有財力資源在“一本預算”中統籌安排，“一次分配”集中批準，“一份文件”全額下達，單位黨委對各項事業任務、大項活動和重點建設的調控和監督更加有力，提高了財經決策的質量。三是預算編報質量明顯提高。按照“兩上兩下”的預算編報程序，規范了從項目論證、方案擬制和審批下達的工作流程，有利于機關部門相互溝通、加強協商，黨委首長充分醞釀、慎重決策，進一步提高了預算編報質量。四是預算約束力明顯增強。通過落實綜合預算，防止游離于預算之外的經費活動，從預算源頭上堵塞了收支管理漏洞。通過細化預算編制，各級安排的經費直接明確到具體使用單位，機關部門的直接支出細化到具體開支項目，增強了預算透明度。五是預算配套措施明顯改進。圍繞加強預算管理，相繼推出了資金集中支付、物資集中采購、資產管理與預算管理相結合、經費預算與資金收付相分離、行政消耗性費用管理、公務卡支付結算等一系列改革措施。

從編報審批判斷，當前的預算編報審批制度是“分權—集權型”，即一級資金配置權向事業部門分權，二、三級資金配置權向預算部門集權的制度。一級資金配置權是指資金在各事業部門之間配置的權力。二級資金配置權是指對預算資金在事業部門內部各項目、各部隊間進行配置的權力，三級資金配置權是指對預算資金在商品、服務等成本要素間配置的權力。預算部門對事業部門的分項預算方案審核匯總形成總預算方案，若審核不僅關注配置給事業部門的資金總量，還在此基礎上大量涉及此資金量在事業部門內部的再配置，則可認為是二、三級資金配置權向預算部門集權。從監督審批判斷，現行預算監督主要側重于合規性考評。現行《軍隊預算經費管理規定》等相關法規規定：預算年度終了，事業部門在向預算部門報送本級直接支出決算時，要抄送年度預算執行情況報告表和事業成果報告，但雙方關注的重點均是本級直接支出決算，并不是年度預算執行情況報告表和事業成果報告。從功能角度判斷，當前我軍的預算制度仍然屬于控制型預算制度。預算部門對預算資金在事業部門內部的配置，以及在物資、服務等成本要素間配置權的集權傾向，從預算權層面表明了預算制度的控制取向。預算制度的重心仍然是投入審查，至于事業部門是否有多種生產方式、哪一種更有效率，則關注較少，也沒有放權給事業部門的制度安排。主要采取簡單的投入要素審查方法，雖然引入了諸如零基預算等現代預算制度的要素，但只是理念的初步引入，對產出與效率的關注有限，往往放在對資金申請的定性審查、項目的可行性與必要性等方面，預算實施效率并沒有得到足夠的關注。

2、幾個問題

一是經費預算與任務相脫節。首先，軍隊預算編制與國家預算指標、軍隊事業任務下達不同步，使得預算編制不科學。2001年1月總后勤部下發的《軍隊預算編制暫行規定》中明確規定：預算年度自每年1月1日起至12月31日，軍以下事業部門分項預算方案在預算年度前一年10月31日前送同級財務部門進行審核匯總和綜合平衡，單位預算要求在11月30日前報上級黨委審批。導致與國家預算安排時間不同步，與國家正式批復的預算指標產生偏差，造成預算安排的不確定性；預算安排和年度事業任務不同步，存在任務和經費保障脫節的問題。其次，受財務部門地位與職能局限，使得年度預算與長期規劃、中期計劃聯系不緊密。我軍中長期發展規劃和計劃改革前是在中央軍委的領導下，由總參會同總政、總后、總裝，設立臨時機構負責擬制，改革后由中央軍委戰略規劃部牽頭負責；各單位的中長期發展規劃仍由單位作訓部門牽頭，臨時抽調有關部門參加，依據上級黨委指示和有關規定，結合單位自身實際制定的。財務部門因受其在軍隊行政組織結構中所處地位的限制，在編制年度預算時只能被動地反映單位規劃、計劃，其主動性打了折扣，在一定程度上降低了財經戰略管理的權威性、全局性。

二是經費預算成本控制薄弱。習主席指示要求厲行節約嚴格經費管控，軍委總部頒發制定了厲行節約嚴格經費管控的決定、加強行政消耗性經費管控措施、嚴格細化經費預算辦法及開展事業經費績效評價要求等法規文件，全軍各級部隊嚴格遵照執行，已然形成向事業任務靠攏、向戰斗力花錢聚焦的良好風氣。從公共經濟學規律來看，任何行政機構運轉必須耗費一定成本，而且既定規模的行政機構耗費的成本規模一定會逐步膨脹。有的部隊對市場價格的波動性重視程度不夠，忽視對市場價格的調研和預測，編制的預算經不起市場的檢驗，而且年度經費預算的各項收支指標基本上年初就已經敲定，缺乏彈性，導致年初安排的預算可能因任務的變更、價格的上漲等因素，直接影響著預算編制的準確性，帶來購買力下降而保障不到位，預算指標剛性約束不夠等不良影響。

三是預算規模缺乏橫向比較。目前，軍隊經費預算編制區分標準經費和項目經費兩種類別，其編制方法有所不同：標準經費預算編制依據《軍隊公務事業費標準》和單位級別規模進行測算，項目經費預算編制依據《項目經費需求測算》進行向上請領或直接下達。這樣一來，導致軍隊預算規模缺乏比較依據。不同級別的部隊標準計領經費規模相應不同，相同級別的部隊標準計領經費規模相同，但是對于擔負任務而賦予的項目經費指標而言，卻缺乏比較基礎。就單個部隊而言，編制年度經費預算時，往往側重于依據《軍隊公務事業費標準》、上級下達項目預算指標及單位家底財力等情況編制本單位年度經費預算，相同或相似級別和任務部隊之間缺乏衡量比較，容易出現預算規模不易掌控問題，以及厚此薄彼的不公平現象。

二、未來走向

隨著國防和軍隊建設深化改革，目前已經初步構建了“軍委管總、戰區主戰、軍種主建”的作戰指揮體制，下一步將不斷完善法規制度體系，軍費預算制度成為重要改革任務。軍隊預算制度改革是一項復雜的系統工程，包括預算編制、執行、監督以及技術手段在內的一系列改革創新。今后一個時期，必須以習主席關于國防和軍隊改革重要論述為指導，圍繞強軍目標實現的改革目標，進一步優化軍事財力資源配置向戰斗力聚焦，推進和深化軍隊預算制度改革，全面實現由傳統經驗型預算向現代科學型預算的轉變。為此，要著重把握以下幾個關鍵問題。

1、更加注重預算適應性

軍隊預算是國家預算在軍隊領域的延伸，其改革發展離不開國家預算法規制度的指導和約束。2014年，全國人大審議通過了《預算法》修改版，并于2015年1月1日起施行。新版《預算法》從國家治理體系和治理能力現代化的要求出發，著重在預算監督、支出審核、專項轉移、預算公開、債務風險、勤儉節約等方面進行了修改。軍隊預算制度改革要適應國家預算法修訂要求，為強軍目標實現服務，是國防和軍隊改革的重要內容。因此，軍隊預算制度改革，必須適應國防和軍隊改革形勢要求，適應軍隊財經法規體系改革動態。

2、更加注重預算銜接性

推進軍費預算制度改革，必須注重把軍費預算放置到“需求—規劃—計劃—預算”的體系中全局考量，更加注重軍費預算與作戰需求、建設規劃、年度計劃等安排緊密銜接，以未來作戰資源需求為牽引，以國防和軍隊建設規劃為主導，以現有財力基數為支撐，全面優化財力資源投向投量，使有限財力資源向戰斗力聚焦，向部隊實際需要靠攏。

3、更加注重預算創新性

軍隊預算制度改革，要在現有預算改革取得成績的基礎上，積極借鑒國內外“PPBES”原理、成本—效益分析方法、政府采購制度等先進的預算理論和方法，廣泛采用現代信息技術手段，結合全面深化軍隊改革需要和部隊實際情況，努力實現預算輔助決策分析和自動控制功能，使預算管理由手工作業向自動化、網絡化轉變，為財力資源配置決策提供又好又快支撐。

[1] 高凱：加強制度建設確保軍隊預算執行力[J].軍事經濟研究，2011（2）.

[2] 易光明、劉婷：完善軍隊預算評審制度研究[J].財政監督，2016（12）.

[3] 朱連清、李銀華、尹志勇、胡文賢：論深化軍隊預算制度改革[J].軍事經濟研究，2010（6）.

（責任編輯：李桐希）