新型城鎮化進程中地方政府職能轉變路徑

劉 薇

(吉林財經大學 公共管理學院，吉林 長春130117)

城鎮化是伴隨工業化發展的歷史過程，體現一個國家經濟和社會的發展程度，同時也是實現國家現代化的必然趨勢。我國的城鎮化從改革開放后逐步推進，1978年城鎮化率為17.9%，2013年城鎮化率提升到53.7%，年均提高1.02個百分點[1]，但與西方發達國家相比，我國的城鎮化進程更加艱難和復雜。在我國，農民工因為戶籍限制不能享受城鎮居民待遇，去除被城鎮化和偽城鎮化等因素的影響，實際城鎮化率只有36%。當前我國正面臨經濟轉型和升級，更需要利用城鎮化擴大內需，拉動增長，推動實現社會主義現代化。黨的“十八大”報告明確提出:“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路,推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調,促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”[2]“十八大”后，我國陸續出臺了關于新型城鎮化的頂層設計方案，特別是提出了新型城鎮化的目標是到2020年實現常住人口城鎮化率60%左右，戶籍人口城鎮化率45%左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。[1]新型城鎮化目標的實現需要各級政府共同努力，尤其是作為城鎮化進程的規劃者、指導者和直接參與者的地方政府，其執政觀念和職能必須發生質的轉變。林涵碧(2006)認為，在城鎮化進程中政府的職能作用主要體現在確立發展理念、科學定位區域內產業分工與協作、加強監管、改革城建投融資體制、統籌區域資源配置、促進可持續發展等。[3]唐耀華、胡小坤(2005)認為，政府應明確定位職能目標，通過政府行為解決城鎮化中的核心問題。[4]吳若冰(2013)在界定地方政府職能定位和行為方式的基礎上，提出政府職能實現需要行為的有效實施，并給出了優化行為的路徑。[5]劉曉、唐葵(2015)認為，地方政府要依照市場規則，充分利用資源，有效規范政府行為。[6]鐵鍇(2014)認為，新型城鎮化中應充分發揮政府作用，包括公正制度設計、制定公共政策、提供公共服務、公平市場監管、開放社會培育的責任，形成政府、市場、社會共同治理的格局。[7]以上成果對于研究新型城鎮化進程中地方政府的職能轉變、行為優化提供了重要的參考，有利于客觀深入地分析地方政府在城鎮化進程中所扮演的角色。新型城鎮化被提升到國家戰略后，地方政府紛紛意識到其將成為新一輪推動經濟發展的引擎。但是需要特別引起重視的是，地方政府原有的“官本位”思想、政府主導的執政理念還會繼續影響政府的行為模式。深刻理解新型城鎮化的內涵及其與傳統城鎮化的區別，堅定不移地推動政府改革和轉變職能，才是順利推進新型城鎮化的關鍵。

一、新型城鎮化是我國經濟社會發展的重大戰略選擇

(一)科學解讀新型城鎮化

新型城鎮化是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，形成科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設格局。[8]筆者認為，對新型城鎮化的理解應重點把握六個方面：第一，堅持以人為本的核心要求。新型城鎮化最大的特點在于人的城鎮化，即實現城鄉居民待遇平等，推進農業轉移人口市民化，創造良好的人文環境，體現為民服務的發展目標，真正實現人的自由、平等和無差別發展。第二，堅持統籌城鄉協調發展。新型城鎮化要實現城鄉優勢互補，資源均衡配置，城鄉要素平等交換，打破城鄉二元結構，城鎮和鄉村的發展成為統一整體，城鎮是鄉村發展的動力,鄉村是城鎮發展的基礎，城鄉共同協調發展。第三，堅持科學發展。新型城鎮化要以科學發展觀為指導，構建科學合理的城市格局，根據資源環境承載能力建設城市群，推動大中小城市和小城鎮協調發展，與區域經濟發展和產業布局緊密銜接。第四，堅持四化同步。四化同步指新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化協同發展，良性互動，以信息化與工業化的深度融合促進經濟發展，工業化為城鎮化發展提供基礎和支撐，城鎮化為農業現代化提供目標和動力，依靠四化的互動協調推動生產力的快速發展。第五，堅持生態環保。生態文明理念是推進新型城鎮化可持續發展的強大動力，綠色、集約、智能、低碳發展應貫徹到城鎮化建設的具體過程和行動中，強化環境保護理念和行為，節約利用資源，推動形成生態文明的城市建設和生產生活方式。第六，注重質量和內涵。新型城鎮化區別于以往的“造城運動”，要求從根本上解決農村轉移人口的住房、教育、就業和社會保障等問題，注重提高人口素質，滿足人本身的需求，真正實現人的城鎮化，而不是追求數量規模的增加。與新型城鎮化相比，傳統城鎮化主要以政府為主導力量，片面強調農民向城市的轉移、城鎮人口規模的擴大、城鎮數量的增加等。這種缺乏整體布局和統籌規劃的城鎮化政策，使得在城鎮化推進過程中出現了諸多難以克服的問題：由于過于強調城鎮數量和規模的增加，造成了土地城鎮化而非人口市民化；由于缺乏長遠規劃和工業化支撐，在城市發展的同時卻犧牲了農村和農民的利益；由于偏重于效率而忽視公平，過度開發使生態資源遭到嚴重破壞，等等。所有這些問題最終導致我國不僅出現了嚴重的“城市病”，而且由于忽視城鎮化的質量和可持續發展，使社會發展存在較大的隱患。

新型城鎮化在總結傳統城鎮化經驗教訓的基礎上，摒棄了過去的錯誤做法，強調主體的多元化，以自下而上方式為主、自上而下方式為輔，政府更注重發揮調控規劃、公共服務、秩序維護等職能，尊重市場資源配置規律，尊重農民的自由選擇權利，強調資源要素公平分配和流動，利用信息化技術創新產業模式，發展服務業和特色產業，堅持全面、協調、可持續的城鎮化發展道路。

(二)新型城鎮化是我國邁向現代化目標的重要戰略部署

1.新型城鎮化是工業化發展的重要載體。發展城市就是發展產業，因為沒有產業的帶動，城鎮化是不可能得到可持續發展的。產業結構調整和升級使城鎮經濟得到迅速的提升，對城市經濟建設的投入實際上帶動了工業的發展。城鎮化要求城市和農村同步發展經濟，以更好地發揮對自身和周邊地區的經濟帶動能力，為工業化發展提供經濟支撐。工業化進程需要土地資源，城鎮化的主要特點就是將農村土地與第一產業分離，將一定的土地資源投入到第二、三產業中來，因此城鎮化發展要為工業化發展提供充足的土地；城鎮化發展要將農村人口從農業中脫離出來并逐步向第二、三產業聚集，促進農村剩余勞動力就地轉移，為工業化發展提供充足的勞動力；工業化發展離不開產業結構調整，城鎮化的發展路徑就是調整產業結構，發展特色產業帶動當地經濟增長，因此城鎮化的發展要為工業化提供產業聚集效應，以產業的發展帶動工業化的快速轉型，從傳統工業化向現代工業化邁進。

2.新型城鎮化是拉動內需的重要動力。我國經濟增長主要靠投資、出口和內需“三駕馬車”共同驅動。目前全球經濟發展速度降低，歐美發達國家由于國內經濟壓力更是對中國出口貨物采取各種形式的抵制和制裁。為了應對全球經濟疲軟的不利形勢，我國經濟增長最重要的動力是內需。從人口數量上來看，我國人口基數巨大，每個人作為消費者都是經濟增長的內需潛力，擴大內需有利于整體推進我國經濟發展水平，也有利于使人民共享改革開放發展成果，普遍提高人民生活水平。在我國農村地區，人多地少和粗放式農業生產方式、落后的消費觀念使得廣大農民的消費能力嚴重不足，極大地阻礙了農村市場的開拓。而新型城鎮化發展可以使農民從第一產業中脫離出來，向第二、三產業轉移。這種轉移過程可以極大地帶動第二、三產業的發展，并將釋放巨大的消費能力，有利于拉動內需。有研究表明，城鎮化率每提高 1%，所產生的經濟效益等于出口10 萬億元。[9]

3.新型城鎮化是解決“三農”問題的重要途徑。我國農村人口多，戶均土地經營規模遠遠不能達到規模化經營的要求；長期以來，種植成本較高、農民收入低成為我國“三農”問題的重要癥結。新型城鎮化通過資源的合理配置，通過產業發展吸引農村人口轉移到二、三產業，有利于拓寬農民的收入來源，同時利用現代化技術集約利用土地達到規模化經營，可以極大地提高農業生產效率和現代化水平，增加農民收入，從而真正解決農村的根本問題，加快農村經濟社會進步，縮小城鄉差距，實現城鄉協調發展。

二、新型城鎮化與地方政府是互為動力的統一關系

新型城鎮化不僅是歷史發展的自然過程，也是社會演化的客觀歷程，與政府的作用密不可分，尤其是地方政府作為直接的指導者和參與者，其執政理念、職能與運轉的體制機制也將發生質的變化。新型城鎮化與地方政府是互相促進、協同發展的統一關系。

(一)新型城鎮化為地方政府改革提供動力和目標

新型城鎮化提倡觀念更新、體制革新、技術創新和文化復興，對地方政府執政提出了新的要求，為改革政府職能指出了新的目標。新型城鎮化發展強調以人為本，實現人的城鎮化，注重質量的城鎮化，打破傳統的物的城鎮化，這使得地方政府關注的焦點是造福人民、富裕百姓。地方政府以新型城鎮化為契機轉變執政理念，逐漸回歸公共服務和社會管理的本質職能，這也是政府治理能力現代化的核心要求。新型城鎮化強調在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變[10],這就要求地方政府改革傳統體制機制，根據資源環境承載能力科學合理地優化城鎮空間和形態，構建城鄉聯動的產業布局，推動城鎮可持續發展，倡導綠色、集約、智能、低碳的生態文明理念，注重公平和效率協同發展。可見，新型城鎮化的內容包含了地方政府的現代化管理職能，是地方政府加快改革進程的重要推動力。

(二)地方政府推動新型城鎮化發展的新要求

地方政府在推進新型城鎮化的過程中應改變傳統的主導作用方式，充分發揮其規劃、指導、協調和規范的職能，使市場在資源配置中起決定作用，助推新型城鎮化的健康發展。新型城鎮化的進程需要政府進行科學規劃和引導，制定符合中國國情和本地特色的新型城鎮化發展戰略，充分考慮人口、環境、社會等方面的協調發展，并運用法律和政策手段加以規范和調控，把握城鎮化發展的正確方向，積極引導企業、社會團體和人民群眾參與到城鎮化建設中來，形成有活力、有創新、有合力的發展新局面，充分調動各方積極性，適時引導和激勵。這是保證新型城鎮化有序推進的基礎。新型城鎮化與地方政府互相促進、互為動力。城鎮化的順利發展需要地方政府積極改變原有的執政理念和體制機制，提高治理能力，堅持以人為本，注重提高人民生活水平。而地方政府只有先轉變執政理念，才能有效促進新型城鎮化的健康發展，才能符合新型城鎮化的新要求。

三、地方政府在傳統城鎮化中的職能偏差

(一)政府權力越位，職能異化，導致尋租腐敗

傳統城鎮化是以政府主導、自上而下的方式推進的，這就決定了政府可以直接參與到市場中，由此抑制了市場配置資源作用的發揮，難以實現資源的優化整合。由于政府占據并控制資源的分配權力，進行“公司化”操作，擾亂了市場經濟秩序，降低了投資效率，阻礙了民間資本的發展，也形成了權力尋租、腐敗滋生的制度土壤。

(二)政府盲目追求政績，城鎮規劃缺乏科學性和系統性，土地城鎮化嚴重

以往，地方政府在規劃城鎮布局時，往往片面追求短期利益和個人政績，甚至盲目效仿和隨意建設，缺少城市發展的長遠目標，規劃缺乏系統性和科學性。比如各地出現的轟轟烈烈的擴城運動、面子工程、開發區建設、大學城等，表面看來城市發展繁榮昌盛，規模和數量急速擴大，實際卻造成了資源的過度浪費，占用了大量土地，勞民傷財，結果并未帶動城市發展，而民眾熱心期盼的教育、醫療、社保等關乎民生的項目卻未見進展，造成民眾怨聲載道，降低了政府在人民心中的公信力。有的地方政府為了增加財政收入，利用土地出讓獲得大量稅收，毫無節制甚至形成土地財政，造成地方土地城鎮化嚴重，而盲目建設造成的人力、財力、物力浪費巨大，資源的耗費和低效利用成為后續城鎮化建設的極大阻礙。

(三)忽視社會管理和公共服務職能，引發潛在的社會危機

在傳統城鎮化進程中，地方政府更多關注的是經濟發展，而忽視社會管理和公共服務職能，造成社會不穩定因素積聚。失去土地的農民被城鎮化后，因社會就業能力弱，更囿于城鄉二元體制及戶籍制度的限制，不能享有城鎮基本公共福利待遇，由此形成了與城市人口懸殊的差異，進而造成社會不同階層的隔離和矛盾不斷積累，城鄉之間、城鎮內部貧富差距不斷擴大。農村人口不能真正融入城市生活，不能共享社會基本公共服務，必然產生潛在的社會危機，不利于社會的和諧穩定發展。

(四)粗放經營導致資源浪費，污染嚴重，生態環境面臨嚴重危機

受傳統計劃經濟體制的影響，地方政府主導整個城鎮化的發展，盲目追求投資和經濟增長，耗費了大量資源和能源，破壞了人口、資源、環境的可持續發展。在傳統城鎮化過程中，地方政府進行城市開發建設需要大量的土地資源，而城區范圍有限，拆遷成本高、難度大，容易引發社會矛盾，因此大量征用農村土地，但卻向農民支付較低的補償款。由于經營方式粗放，造成資源損耗大、耕地面積急劇減少、生產效率低下，為經濟的長期穩定發展埋下了嚴重的隱患；同時，城鎮化的發展對生態環境的破壞也十分嚴重，空氣污染、水污染和固體廢棄物污染等困擾著城市的可持續發展。

四、新型城鎮化進程中地方政府職能轉變的路徑

地方政府在推進新型城鎮化進程中，既要貫徹執行中央的戰略部署和決策要求，又要結合本地實際，科學有效地組織實施。這就要求地方政府必須堅持科學的指導思想，優化行政行為，轉變行政職能，切實提高治理能力。

(一)堅持科學發展觀，牢固樹立以人為本的執政理念

科學發展觀是推進我國社會主義各項建設事業順利發展的指導思想，也是推進新型城鎮化的行動指南。科學發展觀的核心是以人為本，盡一切力量維護好、實現好、發展好廣大人民的最根本利益，這也是新型城鎮化的核心要求。把握本質才能抓住發展的主線。地方政府應改變傳統的政績觀，摒棄一味追求GDP增長的發展理念，克服傳統城鎮化的弊端，更加注重提高人民生活水平、經濟社會均衡發展、城鄉和區域協調發展、資源和環境的可持續發展。切實保障農村、農民的利益，促進農村轉移人口真正融入城市生活，縮小貧富差距，減少社會矛盾，真正達到全面、協調、可持續發展、統籌兼顧的要求。

(二)引導市場發揮資源配置作用，提升公共服務水平

我國政府改革的方向是建設服務型政府，這就要求地方政府要改變傳統的“管理型”模式，構建“服務型”政府管理體制機制，減少政府對市場的行政性干預，積極引導市場發揮資源配置的作用，提高資源的利用效率，維持市場秩序的良性運行，提供公平的發展機會和優良環境，遏制政府在經濟活動中的權力尋租現象，堅決懲治腐敗。而地方政府的主要行政領域是提供公共產品和服務，滿足群眾的基本需求，切實解決民眾最關心最迫切的根本問題，提供廣覆蓋、均等化的公共服務體系。需要強調的是，在新型城鎮化過程中，地方政府更應注重利用市場這只“看不見的手”發揮作用，做好宏觀調控和市場監管，提升公共服務水平，推動城鎮化進程健康有序發展。

(三)科學規劃城鎮空間布局，發展特色產業和優勢

城鎮發展需要地方政府合理規劃空間布局，包括土地利用、產業配置、城鎮規劃、人口分布等功能區劃，這是實施宏觀調控的基礎，是推進新型城鎮化的戰略手段，是完善城鎮功能和發展的基本前提。地方政府要根據環境承載能力，科學論證、合理規劃、因地制宜地推進城鎮群協調發展，有重點地發展小城鎮，保護基本農田，優化城市產業布局。要將協調發展作為城鎮空間布局的重要原則，促進生產要素優化配置，促進城鎮群之間要素合理流動，建立城鎮群成本共擔、利益共享機制，提高聯防聯控能力，實現一體化發展。重點發展的小城鎮應根據其特色資源進行規劃引導和重點培育，可發展成為文化旅游、商貿物流、資源加工等專業特色鎮。嚴格保護耕地，特別是基本農田，嚴禁城市邊界無序擴張，控制污染和加強生態環境保護，保證本地農業供給和需求。產業布局的優化要充分考慮環境承載能力、要素稟賦和比較優勢，提高創新和技術開發能力，淘汰落后產能，發展新興產業和先進制造業，適應制造業轉型升級要求，側重考慮居民消費需求多樣化，提升服務業水平，推進城市污染治理和管控水平，適應可持續發展戰略，優化城鎮內部空間。在著力促進產業發展的同時，應充分考慮本地的歷史文化、地域風貌、民族特點等實際情況，發展具有本地特色、形態多樣的產業和城鎮，因地制宜，探索新的發展模式，形成獨具本地風格的新型城鎮化道路。

(四)加強社會管理，引導社會和諧發展

傳統城鎮化中地方政府往往忽視社會管理的職能，“被城鎮化”的農民難以融入城市生活，引發了越來越多的社會問題和矛盾。城鄉居民貧富差距擴大，農村轉移人口不能享有同城市居民一樣的福利保障，造成兩極分化。新型城鎮化要求地方政府轉變職能，調整工作重心，致力于城鎮綜合發展，加強社會協調治理，提高失地農民的土地補償水平，對失地農民進行再就業培訓和素質教育，關注流動人口的實際問題，著眼于滿足全體社會成員的勞動就業、義務教育、基本醫療保障、基本社會福利保障等基本權益，調動全社會力量關心幫助農村轉移人口，促進不同階層的對話和交流，構建誠信、友善、和諧的社會環境。

(五)加強生態文明建設和環境保護，推進綠色、集約、智能、低碳的健康發展模式

過去，地方政府在追求工業化快速發展和推進城鎮化過程中，造成用地失控、環境破壞、資源大量消耗，人們生存的環境越來越差，因此，實現資源集約利用、加強生態文明建設已刻不容緩。首先，在新型城鎮化進程中，地方政府應轉變發展觀念，將生態文明建設提到與經濟發展同等重要的位置，在遵循自然規律的基礎上發展經濟，提倡文明發展、人與自然和諧發展，并運用一切經濟、法律、行政等手段對破壞環境的行為進行監控和管制。其次，創新發展模式，倡導綠色、集約、智能、低碳的健康發展理念，加強資源優化配置，提高資源利用效率，探索新型產業發展模式，構建以資源環境承載能力為支撐的可持續發展戰略，推動人口、經濟、社會、資源、環境等的協調發展。最后，地方政府要做好宣傳引導，以身作則，引導廣大民眾形成節約、環保、文明、自覺的消費價值取向，營造保護環境人人有責的良好的社會風氣，走向資源節約、環境友好型的新型城鎮化道路。

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