政企合作型公共自行車“免費”改“低收”現實影響

陳許源

(上海財經大學公共經濟與管理學院，上海 200433)

自2002年上海白皮書發布后，自行車逐漸擺脫了公共交通“競爭者”的身份，被定義為“補充者”納入到整個城市交通體系之中。為解決“最后一公里”問題，完成全程的交通服務，自行車與公共交通的合作與搭配開始被重視。這意味著自行車的實用性被重新審視，其作為有效政策工具的時代終于來臨。繼上海之后，深圳(2007)、北京(2008)、廣州(2009)等地也陸續重新界定自行車，開始著手打造自己的城市出行交通體系，并將自行車的廣泛使用視為城市交通不斷完善的重要一環。除常規自行車交通外，公共自行車的蓬勃興起，展示了一個自行車交通發展的新方向。

1 公共自行車運營模式

目前而言，我國的公共自行車運營模式主要分為三種類型：政府主導型，企業主導型以及政企合作型。

1.1 政府主導型“杭州模式”

為順利開展公共自行車項目，杭州市政府專門成立了國有獨資杭州公共自行車交通服務發展有限公司，負責建設和管理公共自行車交通系統。政府不僅僅是項目發起人，同時也起到了促進和調節作用。杭州公共自行車交通系統建設和管理工作領導小組成立，協調公共自行車系統具體事宜，管理系統結構問題。截至2010年4月底，杭州市租賃點達2千個，已有自行車5萬輛，日均車輛租用率5.66次/日，每月日平均租用量21.52萬輛次。為方便使用者并提升社會效益，公共自行車1小時內的使用采取免收費，并可以和公交卡通用，享受一定優惠政策。公共自行車現已成為杭州市民最便捷、最基礎的交通工具，不僅緩解了上下班高峰時期的“擁堵”問題，又解決了“最后一公里”的尷尬困境。但自2008年5月試運行起，杭州市公共自行車的租賃80%以上無營運收入，這就必定阻礙了公共自行車延續、穩定發展。盡管項目之初就是想通過廣告贊助實現收支平衡，但廣告市場的持續萎縮，加之業務本身的非盈利性終使項目經濟壓力巨大。公共自行車隨著使用時間增長，各種故障開始顯現，維修需求不斷增加，經營成本逐步增大，如何使運營走出虧損狀態是杭州公共自行車服務面對的一個重要問題。

1.2 企業主導型“北京模式”

2008年成立的方舟自行車公司，曾為全國最大網絡化自行車出租服務公司。截止2009年5月，已在北京市城區設置租賃點575個，1萬余輛自行車投入使用。“為和諧社會服務”是方舟公司最初的一個理念，也恰是基于此，公司獲得了政府的扶持推進公共自行車項目。為擴大項目規模，加快推進項目實施，公司在北京市廣布租賃點，達到1000余個，主城區平均每300 m就有一個租賃點。但由于項目設計之初未考慮租賃點的利用率與地鐵車站遠近距離之間的關系，最初建立的租賃點很大部分被閑置，造成資源的極大浪費，效率無端損失。方舟公司是私人資本運營公司，多余租賃點的高額維持成本消耗給其本身的生存和發展都帶來了極大負面影響。缺少政府的有效財政支持，公共項目社會效益最大化目標與企業盈利最大化目標所存在的本質差異，都是難以調解的問題。

1.3 政企合作型“上海模式”

上海永久自行車集團于閔行區及張江高科技園區兩地逐漸擴展公共自行車項目。至2009年5月，張江高科技園區已創建80個公共自行車租賃點，共1200輛；閔行區租賃點500個，提供2萬輛公共自行車。永久集團憑借雄厚技術力量，研發多項技術應用于公共自行車的管理、維護。專用車輛和鎖具可以在極大程度上提高車輛保管安全性，避免車輛被盜；網絡管理平臺和ID辨識系統的自動化大幅度降低人力成本的支出；分離式鎖柱系統能夠有效防止自行車出租時排隊、擁堵現象發生；鎖柱的通訊功能中GPRS技術的實現，為租賃點裝置的設置、移動、擴充的靈活性創造了條件，減少了實地測量成本的支出。上海市公共自行車項目采用政府與企業合作的模式，一方面可以使企業在技術革新，預算管理等范疇充分發揮專業優勢；另一方面可以憑借政府的控制力，進行高效引導、分配，社會資源整合。兩相結合，有助于提供多樣化、高品質的公共自行車服務，吸引更多出行者的使用，從而形成良性循環有利于項目本身健康、持續開展。

通過杭州、北京、上海三地的公共自行車運營模式分析與比較，可以得出以下結論。

作為一個公共項目，若只采取企業私營的方式，企業將承擔全部成本且無法取得政府相應補貼。公共項目社會福利最大化的目標，對于以盈利為目的的企業而言是與其相悖的，企業難以從公共項目本身獲利以維持周轉，為實現其可觀收益，企業必須另辟蹊徑。增加公共自行車車載廣告、提高車輛使用費、降低公共自行車運行成本等等都會成為企業控制成本、增加收益的有效手段，但隨后租賃點減少、車輛維修保養減慢、更新換代減緩等問題必將接踵而來。由此便會形成惡性循環，公共自行車項目無法維持正常運行，使用人數隨著項目品質的下降不斷減少，最終使這一公共項目改變性質，失去了最初普惠大眾、改善交通環境的意義。

但若完全由政府自行運營，政府實質上需要專門成立一個職能部門來開展、維持、管理公共自行車項目，相較于私營企業，職能部門的初期實施由于經驗的缺乏必會導致系統漏洞頻出，管理效率低下等問題。政府缺少與市民的直接聯系，且根據各個地區的不同特點制定針對性的方案毫無疑問會是一個浩大的工程。作為非專業人士的政府，可以選擇將項目外包給企業以獲得專業性保障，同時降低行政成本。因為企業暢通的信息渠道以及針對性的人力資源可以通過市場有效反饋及時了解市民的需求，實時做出靈活調整，以保障資金安全，資源配置最優，資金使用效益最大化。

上海公共自行車項目現行運營模式正是采取政府與企業相互合作的形式，由政府每年安排專項財政撥款補貼企業，既可以保證企業維持合理盈利能力，又可以保證公共服務的優良品質。企業憑借其專業背景，先進技術，豐富經驗制定具體實施方案，并進行后期維護管理。以實踐觀之，行之有效的合作模式對于公共自行車項目而言是目前所能提出的最優方案。

2 “免費”改“低收”

除運營模式之外，公共自行車項目還有另一個需要考量的重點即為收費模式。

閔行區公共自行車項目運行伊始，采用全免費模式，本意為普惠最廣大人民群眾，降低出行成本。市民通過辦理誠信卡獲得使用公共自行車的權利，卡內自動記載自行車租賃使用情況，并據此對使用者進行信用評級。誠信卡可以幫助市民進行自我管理，督促市民自覺遵守管理規則，更好使用公共自行車，但本質上誠信卡的存在與定價或是懲罰收費無直接聯系。調查數據顯示，雖然閔行區公共自行車項目2011年放置車輛1.91萬輛，每車日均租用率4.2次/日，但實際上閔行區內只有不到10%的人群受益，政府一年的投入卻高達2500萬元。全免費模式的存在導致大量無效卡的辦理，閔行區公共自行車項目2011年共有2.8萬張“休眠卡”，一年有效利用不到10次的誠信卡總計3.2萬張，僅有5萬張左右誠信卡是頻繁使用的。甚至因為自行車租賃無需抵押，丟失、損毀公共自行車，或將其占為己有的現象也時常發生。

為改善“免費”困境，2013年，改進后的閔行區公共自行車使用辦法如下：

(1)原閔行區誠信卡用戶返還已借車輛后，即可至指定網點辦理新自行車IC卡(一人僅限一張)。

(2)自行車IC卡辦理時需要繳納以下費用：工本費50元/張(目前減免為15元/張)，10元/年初始年費，押金子賬戶預存200-300元，備扣金子賬戶預存100-150元。

(3)采取限時免費、超時收費法：單次騎行一小時內免費；超過一小時，每超一小時收取一元(超過部分不足一小時按一小時計)，每日收費不超過5-10元(24小時為一天，超過24小時按天收費)。

改進后的使用辦法避免了長期“休眠卡”造成的無謂占用資源，管理成本增加等問題，采取辦卡收押金，超時收費模式，提高項目受益門檻，使無實際需求使用者自動退出，另對惡意毀壞者同樣具有警戒意義。

3 “免費”改“低收”現實影響

自閔行區公共自行車2013年取締“全免費”，改為實行“預存押金、備扣金，繳納辦卡工本費、年費，超時還車付費”新政后，“免費”改“低收”引發的現實影響，可從政府、企業及市民三方來闡釋。

3.1 政府

3.1.1 減少財政支出

毋庸置疑，改“免費”為“低收”后，政府在公共自行車項目上分配的財政支出便可相應減少，因此財政負擔與風險也會酌情降低，政府可將這部分收入反哺于公共自行車項目，用于提升項目規模，擴大受益范圍。2015年，閔行區在華漕鎮，新虹街道各設500輛公共自行車，共計新增1000輛。至此，最后兩個“無服務”街鎮亦被覆蓋。

3.1.2 提升項目的有效性

采取收費的方式后，對公共自行車并沒有迫切需求的人便不會再無故占用自行車，而真正有需求的市民便可因此受惠。當公共自行車在真正被需要的地方發揮作用時，這一公共項目的價值也就提高了。2015年閔行公共自行車每車日周轉率約為2.2次/天，發放自行車IC借記卡將近5萬張，每個月新增辦卡量在700-800張之間，新政前周轉率為4.8次/天，共計24萬張“誠信卡”。兩相比較，盡管新政后不論是周轉率還是用卡總量都有明顯減少，但自行車卡頻繁使用率卻顯著好轉，有效避免了出現大量“休眠卡”的問題。用卡市民總計5萬左右，但IC卡平均每日使用率卻能達到近乎100%，這就意味著新政的實施真正方便了有需求的人。與此同時，政府績效將會提升，受益者會增多，市民滿意度亦會提高，社會發展的成果能夠惠及更多市民，財政資金使用后產生的經濟效益和社會效益皆會有更高的認可度。

3.2 企業

3.2.1 降低運營成本

于企業而言，“低收”可以被視為除政府補貼外，另一部分來自于市民的補貼，其同樣有助于降低企業用于運營公共自行車項目的成本。企業通過對押金池、備扣金，相關手續費用進行融資和運作，可以獲得一定的運營費用補貼，但僅通過項目“低收”以彌補全部運營成本仍是無法實現的。

3.2.2 改善公共自行車有效利用率

適當收費對于提升公共自行車的有效利用率有很大益處。當自行車只有在市民真正有需求時才被使用，企業就能更準確的判斷真正的市場需求，從而進行相應的供給，那么資源浪費的現象便會不斷減少，同時有效利用率不斷提高。新政實施后，公共自行車的頻繁使用范圍相較之前，與圍繞軌道交通站點包括醫院、學校、社區、公共機構等設置的租賃點重合度更高。

3.2.3 加速公共自行車維修、保養頻率

“低收”亦可作為對人工成本的補助以用于企業加強人工管理。公共自行車的日常運營維護是人工管理的主要職能，為使整個項目的品質得以提升，公共自行車保養、維護的頻率勢必加快，這也會要求企業更加注重項目后續的發展而不是一味補救之前的損失。截至2015年8月，第一批投入的1.9萬輛橘黃色公共自行車全數“下崗”，取而代之的是第二批新型鋁合金材質輕便型綠色自行車。被淘汰的自行車使用年限將至，車身零部件也出現不同程度損壞，無法繼續再安全使用。另外，考慮到第一批鐵制自行車因笨重給市民帶來的不便，第二批公共自行車全部改成鋁合金材質，不生銹，更輕便。

3.2.4 公共自行車閑置率提高

雖然“低收”會帶來諸多好處，但是其潛在問題仍不能被忽視：總會有部分市民因為原本免費的公共自行車現行收費而放棄使用。如果市民對于公共自行車的使用需求彈性很大，或者認為付出金錢的效用沒有達到最大化，抑或IC卡辦理手續繁雜，同時公共自行車供給足夠充裕，那么項目實行收費后，將會有一批自行車從此被閑置。毫無疑問，這將是資本的浪費，企業的虧損。因此，根據變化的實際使用規模不斷調整、改善布點結構也是新舊政策銜接，項目不斷優化的重要一環。

3.3 市民

3.3.1 收費打擊積極性

收費打擊市民使用公共自行車的積極性毫無疑問會是最直觀的顧慮，例如將公共自行車作為健身器材的市民可能會因其收費而選擇改為步行健身代替。另外，市民可能會因此對稅收普惠性以及政府建設公共項目的目的提出質疑。

3.3.2 提高出行效率

“低收”會使得公共自行車維護、經管越發完備，車輛質量普遍提高；超時收費的方法則會使出行速率加快，等待時間削減。二者皆對市民提高出行效率有正向、積極的影響，讓自行車在公共交通擁堵時能夠發揮巨大作用。

3.3.3 提升社會公德意識

采用超時收費的方式無形中對公共自行車的使用進行了時間上的限制，同時能夠有效保證自行車有借有還。在公共自行車使用過程中，市民不僅享受了使用權，同時也承擔起維護的義務，而一輛自行車不斷被不同的市民使用，正是一次次權利與義務的傳遞。明晰權利與義務，直接有利于提高市民的社會公德意識。

綜上所述，不論是從政府，還是企業，抑或是市民的角度，收費后產生的影響總是利大于弊的。“綠色、低碳、環保”公共自行車項目方興未艾，其代表的是一種現代化交通體系的新可能。

[1] Zhang,H.,Shaheen,S. A., & Chen, X.Bicycle evolution in China:From the 1900s to the present[J]. International Journal of Sustainable Transportation,2014，8(5),317-335.

[2] 馮蘇葦，何曉.自行車緣何“由私變公”——基于公共管理視角的分析[J].公共治理評論，2014,(2).

[3] 閔行區建設和交通委員會.公共自行車熱點問答[N].閔行報，2013-07-05.

[4] 吳潔瑾.上海五區的公共自行車嘗試：打通“最后一公里”仍需努力[N].東方早報，2015-06-29.